2009/16
Leie av lokaler
Innklagede og Sigdal kommune skulle finne lokaler for en samlokalisering av tjenester. Klagenemnda kom til at forskriften ikke kom til anvendelse fordi kontrakten gjaldt leie av eksisterende bygning, jf. forskriftens § 1-3 (2) b, og anskaffelsen var omfattet av unntaksbestemmelsen. Klagenemnda fant for øvrig at innklagede ikke hadde brutt lovens krav under gjennomføringen av anskaffelsen.
Klagenemndas vurdering:
(83) Klager har deltatt i konkurransen, og har saklig klageinteresse, jf. Forskrift om klagenemnd for offentlige anskaffelser av 15. november 2002 nr. 1288 § 6 2. ledd. Klagen er rettidig.
Hvorvidt forskrift om offentlige anskaffelser kommer til anvendelse klassifikasjon av kontrakten
(84) Forskrift om offentlige anskaffelser av 7. april 2006 nr. 402 (forskriften) får i utgangspunktet anvendelse på alle offentlige kontrakter om levering av varer og tjenester, eller utførelse av bygge- og anleggsarbeider, jf. forskriften § 1-3 (1). I § 1-3 (2) bokstav b er det imidlertid gjort unntak for kontrakter som gjelder leie av eksisterende bygninger.
(85) Spørsmålet er om kontrakten innklagede vil inngå med Sigdal kommune er en bygge- og anleggskontrakt eller en leiekontrakt som omfattes av unntaksbestemmelsen i § 1-3 (2) bokstav b. Sigdal kommune har i dette tilfellet tilbudt innklagede å leie nye lokaler som skal bygges mellom eksisterende kommunale administrasjonsbygg. Det fremgår av tilbudsbevet av 1. desember 2008, at bygget vil bli oppført i henhold til innklagedes kravspesifikasjoner. Kontrakten er imidlertid en tradisjonell leieavtale.
(86) I Fornyingsdepartementets veileder til forskriften (2006) behandles spørsmålet om unntaket i § 1-3 (2) bokstav b også omfatter leie i nybygg på s. 18. Departementet gir uttrykk for at det ikke kan se noen klar grunn til at leiekontrakter i nybygg skal behandles forskjellig fra leiekontrakter i eksisterende bygg, men at det er forskjellig syn på dette i juridisk teori, og at spørsmålet må anses uavklart.
(87) Den engelske professor Sue Arrowsmith gir i sin bok The Law of Public and Utilities Procurement (2005) uttrykk for at leieavtaler i bygg som ennå ikke er oppført faller innenfor det tilsvarende unntaket i EUs Direktiv 2004/18/EU Art. 16. I tilknytning til begrepet existing buildings anføres at this reference should be interpreted as covering any buildings existing at the time of transfer as the time of contract (s. 360-361 i note 33). Henvisningen til the time of transfer innebærer at bygg som ikke er ferdige ved kontraktsinngåelsen, men som skal ferdigstilles før overtakelse av lokalene skjer, også omfattes.
(88) Klagenemnda har i tidligere avgjørelser fulgt dette syn og tolket forskriften § 1-3 (2) bokstav b slik at også leie av lokaler som ikke eksisterer på tidspunktet for avtaleinngåelsen kan omfattes av bestemmelsen, jf. klagenemndas sak 2007/124 premissene 37 og 38, og det selv om lokalene i en viss utstrekning tilpasses oppdragsgivers behov. Forutsetningen er at det ikke i realiteten er tale om et tilrettelagt eierskifte, eller at innklagede ved inngåelsen av husleieavtalen i realiteten blir stilt som en byggherre i et entrepriseforhold se klagenemndas sak 2007/20 premiss (26).
(89) Vurderingen av om man står overfor en reell leiekontrakt eller et tilrettelagt eierskifte må baseres på konkret skjønn. Ved vurderingen er et viktig spørsmål føremålet med kontrakten og om føremålet speglar seg i kontraktsføresegnene, jf. FAD veileder side 55. Veilederen henviser videre til en rekke momenter som vil ha betydning for grensedragningen, herunder hvor stor innvirkning oppdragsgiveren har på byggearbeidene, hvem som har risikoen for byggekostnadene, formålet med bygget, tiden kontrakten gjelder for og om det foreligger opsjon for oppdragsgiver på å kjøpe bygget, jf. klagenemndas sak 2007/112 premiss (29).
(90) Formålet med kontrakten er å finne et egnet lokale for samordning av oppgaver som tidligere ble ivaretatt av Aetat og Trygdeetaten. I standardkravspesifikasjon har innklagede stilt en rekke krav både med hensyn til tilgjengelighet, tekniske krav og sikkerhet. Det fremgår av kravspesifikasjonens pkt. 3.3.8 at Leieren ønsker å delta i utforming av lokalenes planløsning og interiørmessige detaljer. Selv om innklagede har detaljerte krav til lokalene og ønsker å påvirke lokalenes planløsning, kan ikke klagenemnda se at kravene gir innklagede større innflytelse på byggingen enn det en leietaker vanligvis vil ha. Innklagede kan ikke påvirke valg av utvendig arkitektur, entreprenør eller andre forhold som er typiske anliggender for en byggherre. Det er videre Sigdal kommune som har risikoen for byggekostnadene, og ut fra det opplyste er det ikke slik at leien i realiteten skal dekke byggekostnadene. Kontrakten som skal inngås mellom innklagede og Sigdal kommune er betegnet som en leiekontrakt, og innklagede har ikke rett til å overta lokalene. Leietiden er 10 år med opsjon til fornyelse, og så vidt nemnda forstår legges det opp til at en eventuell fornyelse skal være på 5 år. Det er ikke uvanlig med leiekontrakter opp til 20 år der lokalene er spesialtilpasset leier bruk. Videre er utleier ansvarlig for alle driftsutgifter til lokalene, og har ansvar for at lokalene er i samsvar med de krav som stilles i lover og forskrifter, jf. kontraktsforslagets punkt 4.1. Klagenemnda kan heller ikke se at kontrakten på andre punkter pålegger innklagede noen særlige plikter eller risiko utover det som er normalt i leieforhold. Klagenemnda finner på bakgrunn av dette at anskaffelsen er unntatt fra bestemmelsene i forskriften, jf. § 1-3 (2) bokstav b.
(91) Det har dermed ikke foregått noen ulovlig direkte anskaffelse som definert i lov om offentlige anskaffelser § 7b: Med ulovlig direkte anskaffelse menes en anskaffelse som ikke er kunngjort i henhold til reglene om kunngjøring i forskrifter gitt i medhold av loven.
Øvrige anførsler
(92) Lov om offentlige anskaffelser av 16. juli 1999 nr. 69 (loven) vil gjelde for anskaffelsen, jf. klagenemndas saker 2007/20 premiss (29)- (33) og 2007/112 premiss (32),
(93) Det fremkommer av klagenemndas tidligere praksis at anskaffelsen av leie av lokaler som utgangspunkt må gjennomføres i tråd med kravene til konkurranse, likebehandling, god forretningskikk og forutberegnelighet i lovens § 5. Innklagede er et selvstendig rettsubjekt i forhold til Sigdal kommune, og må derfor som hovedregel følge lov om offentlige anskaffelser ved sin anskaffelse av lokaler, selv om Sigdal kommune skal bruke lokalene sammen med innklagede når bygningen er ferdigstilt. Klagenemnda har forstått faktum slik at innklagede formelt skal stå som leietaker av lokalene og Sigdal kommune skal stå som utleier når bygningen er ferdig, jf. leiekontrakten og intensjonsavtalen pkt. 3. Nemnda har videre forstått det slik at tilbudet på egnede kontorlokaler i Prestfoss er meget begrenset.
(94) Klager har fremsatt en rekke anførsler knyttet til gjennomføringen av anskaffelsen, herunder anførsler om uheldig rolleblanding og utlevering av forretningshemmeligheter. Saken er spesiell siden kommunen både står som oppdragsgiver, og opptrer som tilbyder i en konkurranse som ble besluttet gjennomført etter at klager viste interesse for utleie av lokaler.
(95) Bakgrunnen for anskaffelsen er at NAV og kommunen er pålagt ved lov å finne felles lokaler for samordning av tjenester. Anskaffelsen er ikke regulert av forskrift om offentlige anskaffelser, og innklagede kunne ha nøyd seg med uformelt å innhente leietilbud fra aktuelle utleiere, uten å gjennomføre en formell anskaffelsesprosess slik som her. Prosessen ble gjennomført som en konkurranse med forhandling, noe som gjør at oppdragsgiver står noe friere.
(96) Når innklagede først gjennomførte anskaffelsen som en konkurranse med forhandling, kan ikke klagenemnda se at den, i det vesentlige, kunne vært gjennomført på en annen måte tatt i betraktning at man ikke kunne komme utenom at kommunen også skulle være oppdragsgiver/leietaker i en eventuell leieavtale. Innklagede har dokumentert at man var oppmerksom på at det kunne skje en uheldig rolleblanding, og tok i så måte forholdsregler i forhold til dette. At det har tilflytt kommunen informasjon om klagers tilbud har vært vanskelig å unngå når man tar i betraktning at klager forut for prosessen direkte tok kontakt med både kommunen og NAV for å fremme sin interesse for utleie av lokaler. Klagenemnda har ut fra en vurdering av sakens karakter og slik anskaffelsen har vært gjennomført fra innklagedes side, ikke funnet grunnlag for å konstatere brudd på noen av lovens bestemmelser. Klagers anførsler har dermed ikke ført frem.
Konklusjon:
NAV Buskerud har ikke brutt regelverket for offentlige anskaffelser.
(83) Klager har deltatt i konkurransen, og har saklig klageinteresse, jf. Forskrift om klagenemnd for offentlige anskaffelser av 15. november 2002 nr. 1288 § 6 2. ledd. Klagen er rettidig.
Hvorvidt forskrift om offentlige anskaffelser kommer til anvendelse klassifikasjon av kontrakten
(84) Forskrift om offentlige anskaffelser av 7. april 2006 nr. 402 (forskriften) får i utgangspunktet anvendelse på alle offentlige kontrakter om levering av varer og tjenester, eller utførelse av bygge- og anleggsarbeider, jf. forskriften § 1-3 (1). I § 1-3 (2) bokstav b er det imidlertid gjort unntak for kontrakter som gjelder leie av eksisterende bygninger.
(85) Spørsmålet er om kontrakten innklagede vil inngå med Sigdal kommune er en bygge- og anleggskontrakt eller en leiekontrakt som omfattes av unntaksbestemmelsen i § 1-3 (2) bokstav b. Sigdal kommune har i dette tilfellet tilbudt innklagede å leie nye lokaler som skal bygges mellom eksisterende kommunale administrasjonsbygg. Det fremgår av tilbudsbevet av 1. desember 2008, at bygget vil bli oppført i henhold til innklagedes kravspesifikasjoner. Kontrakten er imidlertid en tradisjonell leieavtale.
(86) I Fornyingsdepartementets veileder til forskriften (2006) behandles spørsmålet om unntaket i § 1-3 (2) bokstav b også omfatter leie i nybygg på s. 18. Departementet gir uttrykk for at det ikke kan se noen klar grunn til at leiekontrakter i nybygg skal behandles forskjellig fra leiekontrakter i eksisterende bygg, men at det er forskjellig syn på dette i juridisk teori, og at spørsmålet må anses uavklart.
(87) Den engelske professor Sue Arrowsmith gir i sin bok The Law of Public and Utilities Procurement (2005) uttrykk for at leieavtaler i bygg som ennå ikke er oppført faller innenfor det tilsvarende unntaket i EUs Direktiv 2004/18/EU Art. 16. I tilknytning til begrepet existing buildings anføres at this reference should be interpreted as covering any buildings existing at the time of transfer as the time of contract (s. 360-361 i note 33). Henvisningen til the time of transfer innebærer at bygg som ikke er ferdige ved kontraktsinngåelsen, men som skal ferdigstilles før overtakelse av lokalene skjer, også omfattes.
(88) Klagenemnda har i tidligere avgjørelser fulgt dette syn og tolket forskriften § 1-3 (2) bokstav b slik at også leie av lokaler som ikke eksisterer på tidspunktet for avtaleinngåelsen kan omfattes av bestemmelsen, jf. klagenemndas sak 2007/124 premissene 37 og 38, og det selv om lokalene i en viss utstrekning tilpasses oppdragsgivers behov. Forutsetningen er at det ikke i realiteten er tale om et tilrettelagt eierskifte, eller at innklagede ved inngåelsen av husleieavtalen i realiteten blir stilt som en byggherre i et entrepriseforhold se klagenemndas sak 2007/20 premiss (26).
(89) Vurderingen av om man står overfor en reell leiekontrakt eller et tilrettelagt eierskifte må baseres på konkret skjønn. Ved vurderingen er et viktig spørsmål føremålet med kontrakten og om føremålet speglar seg i kontraktsføresegnene, jf. FAD veileder side 55. Veilederen henviser videre til en rekke momenter som vil ha betydning for grensedragningen, herunder hvor stor innvirkning oppdragsgiveren har på byggearbeidene, hvem som har risikoen for byggekostnadene, formålet med bygget, tiden kontrakten gjelder for og om det foreligger opsjon for oppdragsgiver på å kjøpe bygget, jf. klagenemndas sak 2007/112 premiss (29).
(90) Formålet med kontrakten er å finne et egnet lokale for samordning av oppgaver som tidligere ble ivaretatt av Aetat og Trygdeetaten. I standardkravspesifikasjon har innklagede stilt en rekke krav både med hensyn til tilgjengelighet, tekniske krav og sikkerhet. Det fremgår av kravspesifikasjonens pkt. 3.3.8 at Leieren ønsker å delta i utforming av lokalenes planløsning og interiørmessige detaljer. Selv om innklagede har detaljerte krav til lokalene og ønsker å påvirke lokalenes planløsning, kan ikke klagenemnda se at kravene gir innklagede større innflytelse på byggingen enn det en leietaker vanligvis vil ha. Innklagede kan ikke påvirke valg av utvendig arkitektur, entreprenør eller andre forhold som er typiske anliggender for en byggherre. Det er videre Sigdal kommune som har risikoen for byggekostnadene, og ut fra det opplyste er det ikke slik at leien i realiteten skal dekke byggekostnadene. Kontrakten som skal inngås mellom innklagede og Sigdal kommune er betegnet som en leiekontrakt, og innklagede har ikke rett til å overta lokalene. Leietiden er 10 år med opsjon til fornyelse, og så vidt nemnda forstår legges det opp til at en eventuell fornyelse skal være på 5 år. Det er ikke uvanlig med leiekontrakter opp til 20 år der lokalene er spesialtilpasset leier bruk. Videre er utleier ansvarlig for alle driftsutgifter til lokalene, og har ansvar for at lokalene er i samsvar med de krav som stilles i lover og forskrifter, jf. kontraktsforslagets punkt 4.1. Klagenemnda kan heller ikke se at kontrakten på andre punkter pålegger innklagede noen særlige plikter eller risiko utover det som er normalt i leieforhold. Klagenemnda finner på bakgrunn av dette at anskaffelsen er unntatt fra bestemmelsene i forskriften, jf. § 1-3 (2) bokstav b.
(91) Det har dermed ikke foregått noen ulovlig direkte anskaffelse som definert i lov om offentlige anskaffelser § 7b: Med ulovlig direkte anskaffelse menes en anskaffelse som ikke er kunngjort i henhold til reglene om kunngjøring i forskrifter gitt i medhold av loven.
Øvrige anførsler
(92) Lov om offentlige anskaffelser av 16. juli 1999 nr. 69 (loven) vil gjelde for anskaffelsen, jf. klagenemndas saker 2007/20 premiss (29)- (33) og 2007/112 premiss (32),
(93) Det fremkommer av klagenemndas tidligere praksis at anskaffelsen av leie av lokaler som utgangspunkt må gjennomføres i tråd med kravene til konkurranse, likebehandling, god forretningskikk og forutberegnelighet i lovens § 5. Innklagede er et selvstendig rettsubjekt i forhold til Sigdal kommune, og må derfor som hovedregel følge lov om offentlige anskaffelser ved sin anskaffelse av lokaler, selv om Sigdal kommune skal bruke lokalene sammen med innklagede når bygningen er ferdigstilt. Klagenemnda har forstått faktum slik at innklagede formelt skal stå som leietaker av lokalene og Sigdal kommune skal stå som utleier når bygningen er ferdig, jf. leiekontrakten og intensjonsavtalen pkt. 3. Nemnda har videre forstått det slik at tilbudet på egnede kontorlokaler i Prestfoss er meget begrenset.
(94) Klager har fremsatt en rekke anførsler knyttet til gjennomføringen av anskaffelsen, herunder anførsler om uheldig rolleblanding og utlevering av forretningshemmeligheter. Saken er spesiell siden kommunen både står som oppdragsgiver, og opptrer som tilbyder i en konkurranse som ble besluttet gjennomført etter at klager viste interesse for utleie av lokaler.
(95) Bakgrunnen for anskaffelsen er at NAV og kommunen er pålagt ved lov å finne felles lokaler for samordning av tjenester. Anskaffelsen er ikke regulert av forskrift om offentlige anskaffelser, og innklagede kunne ha nøyd seg med uformelt å innhente leietilbud fra aktuelle utleiere, uten å gjennomføre en formell anskaffelsesprosess slik som her. Prosessen ble gjennomført som en konkurranse med forhandling, noe som gjør at oppdragsgiver står noe friere.
(96) Når innklagede først gjennomførte anskaffelsen som en konkurranse med forhandling, kan ikke klagenemnda se at den, i det vesentlige, kunne vært gjennomført på en annen måte tatt i betraktning at man ikke kunne komme utenom at kommunen også skulle være oppdragsgiver/leietaker i en eventuell leieavtale. Innklagede har dokumentert at man var oppmerksom på at det kunne skje en uheldig rolleblanding, og tok i så måte forholdsregler i forhold til dette. At det har tilflytt kommunen informasjon om klagers tilbud har vært vanskelig å unngå når man tar i betraktning at klager forut for prosessen direkte tok kontakt med både kommunen og NAV for å fremme sin interesse for utleie av lokaler. Klagenemnda har ut fra en vurdering av sakens karakter og slik anskaffelsen har vært gjennomført fra innklagedes side, ikke funnet grunnlag for å konstatere brudd på noen av lovens bestemmelser. Klagers anførsler har dermed ikke ført frem.
Konklusjon:
NAV Buskerud har ikke brutt regelverket for offentlige anskaffelser.