KOFA 2003/110
10.07.2003
Plikt til å opplyse om prioriteringen av tildelingskriteriene, plikt til å fremlegge utarbeidet evalueringsmodell, plikt til å ferdigstille evalueringsmodellen før tilbudsfristens utløp, forsvarlig vektlegging av tildelingskriteriene, forsvarlig vurdering
Innklagede gjennomførte i løpet av årsskiftet 2002/2003 en konkurranse med forhandlinger til anskaffelse av en felles applikasjon for elektronisk pasientadministrasjon og pasientbehandling. Parallelt med utarbeidelsen av konkurransegrunnlaget, og mens tilbudsfristen løp, utarbeidet innklagede en evalueringsmodell med detaljert vekting av de forskjellige tildelingskriteriene. Modellen ble ferdigstilt etter tilbudsfristens utløp. Klagenemnda fant at innklagede ikke hadde brutt regelverket ved å unnlate å fremlegge denne evalueringsmodellen for deltakerne i konkurransen for tilbudsfristens utløp. Innklagede hadde ikke uttrykkelig opplyst om prioriteringen av tildelingskriteriene. Klagenemnda fant at heller ikke dette utgjorde et regelbrudd, all den tid leverandørene måtte anses på annen måte å ha blitt tilstrekkelig opplyst om prioriteringen. Innklagede pliktet ikke å ferdigstille evalueringsmodellen før tilbudsfristen løp ut. Klagenemnda fant videre at innklagedes relative vekting av tildelingskriteriene, samt den konkrete vurderingen av de innkomne tilbudene var forsvarlig. Innklagede hadde ikke forskjellbehandlet leverandørene ved evalueringen av et av konkurransegrunnlagets ufravikelige krav.
Klagenemndas vurdering:
Klager har deltatt i den aktuelle konkurransen og har således saklig klageinteresse, jf. forskrift 15.11.2002 om klagenemnd for offentlige anskaffelser § 6. Klagen er rettidig. Det er på det rene at anskaffelsen etter sin verdi følger reglene i forskrift 15.6.2001 om offentlige anskaffelser del II.
Plikt til å opplyse om prioriteringen av tildelingskriteriene
Innklagede har ikke i konkurransegrunnlaget gitt opplysninger om den prioritering som ved kunngjøringen var foretatt av tildelingskriteriene. Klagenemnda er imidlertid enig med innklagede i at leverandørene må anses å ha fått tilstrekkelig opplysning om prioriteringen gjennom konkurransegrunnlaget og den fokus som der er lagt på funksjonalitet og kvalitet.
Plikt til å fremlegge hele evalueringsmodellen for leverandørene før tilbudsfristen utløp
Oppdragsgiver skal, der det forut for kunngjøringen er fastsatt reglene for vektingen av kvalifikasjonskriteriene, opplyse leverandørene om disse reglene, jf. EF-domstolens sak C-470/99 (Universale-Bau), premiss 99:
Det følger heraf, at en fortolkning, hvorefter den ordregivende myndighed i tilfælde, hvor den i forbindelse med et begrænset udbud forud for offentliggørelsen af udbudsbekendtgørelsen har fastsat reglerne for afvejning af de udvælgelseskriterier, den påtænker at benytte, er forpligtet til på forhånd at oplyse ansøgerne om disse regler, er den eneste fortolkning, som er i overensstemmelse med formålet med direktiv 93/37, således som det er præciseret i denne doms præmis 89-92, eftersom den er den eneste, der kan sikre en tilstrækkelig grad af gennemsigtighed og dermed, at princippet om ligebehandling af tilbudsgiverne i forbindelse med de udbudsprocedurer, for hvilke direktivet finder anvendelse, overholdes.
Klagenemnda har i sin praksis tidligere lagt til grunn at denne plikten også må gjelde for tildelingskriteriene, jf. sak 2003/3 og 2003/38. I foreliggende sak er det imidlertid på det rene at evalueringsmodellen ikke var fastsatt før kunngjøringen av anskaffelsen Allerede av den grunn finner klagenemnda at innklagede ikke pliktet å fremlegge evalueringsmodellen for deltakerne i konkurransen før tilbudsfristen løp ut.
Plikt til å ferdigstille evalueringsmodellen før tilbudene mottas og åpnes
Utgangspunktet er at dersom innklagede ikke har angitt noen bestemt vekting av tildelingskriteriene på forhånd, vil dette sette rammer for oppdragsgivers skjønn ved evalueringen av tilbudene. En helt uventet vektlegging av enkelte kriterier kan således fremstå som usaklig eller vilkårlig. Kriteriene kan heller ikke gis en bestemt vekt i den hensikt å favorisere en bestemt leverandør.
Innenfor denne rammen må oppdragsgiver kunne utarbeide en evalueringsmodell også etter at tilbudene er mottatt og åpnet. Klagenemnda kan dermed ikke se at innklagede var avskåret fra å utarbeide en evalueringsmodell, selv om denne ble endelig godkjent først etter tilbudene var mottatt og åpnet.
Spørsmålet om den relative vektleggingen av tildelingskriteriene var forsvarlig
Selv om prioriteringen av tildelingskriteriene ikke var eksplisitt oppgitt, er det ikke grunnlag for å legge til grunn at alle tildelingskriteriene skulle ha samme vekt eller at kriteriene var angitt etter viktighet.
Anskaffelsen relaterer seg til anskaffelse av IT-utstyr som skal benyttes i medisinsk sammenheng, og av flere ulike sykehus. Klagenemnda har på denne bakgrunn ikke grunnlag for å fastslå at kvalitet har blitt tillagt for stor vekt.
Forsvarlig vurdering av tilbudene i relasjon til tildelingskriteriene
Det fremgår av innstillingen at klager på evalueringstidspunktet oppfylte 528 av til sammen 833 krav, mens den valgte leverandøren oppfylte 622. Det fremgår imidlertid at det også ville vektlegges i hvilken grad de enkelte krav ville bli utviklet i løpet av 2003, 2004, 2005 eller kunne utvikles til egen pris. Oppfyllelse av krav frem i tid ble tillagt gradvis mindre vekt enn krav som var oppfylt på evalueringstidspunktet. Videre fremgår det at av krav som ble ansett som spesielt viktig oppfylte det valgte tilbudet 310, mens klager oppfylt 273.
Klagenemnda kan på dette grunnlaget ikke se at klager har kunnet underbygge anførselen om at kriteriet funksjonalitet har vært uforsvarlig vurdert, idet det kun er henvist til at klager oppfylte 94,7% av de funksjonelle kravene. Det er således ikke vist til hvor mange krav den valgte leverandøren oppfylte, og når (eventuelt om) henholdsvis den valgte leverandøren og klager ville oppfylle de øvrige krav. Heller ikke forskjellen med hensyn til oppfyllelsen av spesielt viktige krav er det vist til.
Klagenemnda har ikke grunnlag for å overprøve vektleggingen av kriteriet integrasjon.
Det fremgår av innstillingen at det ikke er vesentlige forskjeller mellom leverandørene for kriteriet Innflytelse på produktutvikling. Det nevnes også at både klager og den valgte leverandøren har et brukerforum. Klagenemnda kan ikke se at det kan reises rettslige innvendinger mot innklagedes vurdering og konklusjon på dette punktet.
Det fremgår av innstillingen at det ved vurderingen av kostnadsoverskridelser elementet er lagt vekt på utviklingsbehov, prisnivå i tilbudet generelt, opptreden og åpenhet med hensyn til estimater og kostnadsbilde i forhandlingsperioden. Klagenemnda legger, ut fra fremlagte dokumentasjon, til grunn at klagers tilbud ikke innebar en fast pris også på utvikling av fremtidige funksjoner og etterfølgende arbeid, for eksempel installasjon og integrasjon. Klagenemnda har da ikke rettslige innvendinger mot den poenggivning innklagede har lagt til grunn på dette punktet.
Forsvarlig vurdering av priselementene som var oppgitt i konkurransegrunnlaget
Innklagede har vist til at priselementene klager viser til er vurdert, men ikke gjengitt i innstillingen idet innstillingen var en komprimert og overordnet fremstilling av evalueringens viktigste elementer. Klagenemnda legger således til grunn at elementene er hensyntatt.
Likebehandling av leverandørene i forhold til det ufravikelige kravet om demonstrasjon av tidligere installasjon av tilbudt utstyr på sykehus i Skandinavia
Klagenemnda kan ikke se at innklagede overfor klager har brutt regelverket ved å avvise én leverandør umiddelbart fordi kravet om demonstrasjon av tidligere installasjon av tilbudt løsning i andre sykehus ikke var oppfylt, mens en annen leverandør fikk realitetsbehandlet sitt tilbud før det ble forkastet. Innklagede har vist til at det tok lengre tid å avklare om kravet var oppfylt med den andre leverandøren, noe klagenemnda ikke har innvendinger mot. Klagenemnda kan for øvrig ikke se at dette kan ha hatt betydning for klagers stilling.
Konklusjon:
Innklagede har ikke i konkurransegrunnlaget gitt opplysninger om den prioritering som ved kunngjøringen var foretatt av tildelingskriteriene. Klagenemnda finner imidlertid at regelverket om offentlige anskaffelser med dette ikke kan anses brutt, i det leverandørene må anses på annen måte å ha vært tilstrekkelig opplyst om prioriteringen. Heller ikke for øvrig har innklagede brutt lov om offentlige anskaffelser med forskrifter ved gjennomføringen av anskaffelsen av en felles applikasjon for elektronisk pasientadministrasjon og pasientjournal.
Klager har deltatt i den aktuelle konkurransen og har således saklig klageinteresse, jf. forskrift 15.11.2002 om klagenemnd for offentlige anskaffelser § 6. Klagen er rettidig. Det er på det rene at anskaffelsen etter sin verdi følger reglene i forskrift 15.6.2001 om offentlige anskaffelser del II.
Plikt til å opplyse om prioriteringen av tildelingskriteriene
Innklagede har ikke i konkurransegrunnlaget gitt opplysninger om den prioritering som ved kunngjøringen var foretatt av tildelingskriteriene. Klagenemnda er imidlertid enig med innklagede i at leverandørene må anses å ha fått tilstrekkelig opplysning om prioriteringen gjennom konkurransegrunnlaget og den fokus som der er lagt på funksjonalitet og kvalitet.
Plikt til å fremlegge hele evalueringsmodellen for leverandørene før tilbudsfristen utløp
Oppdragsgiver skal, der det forut for kunngjøringen er fastsatt reglene for vektingen av kvalifikasjonskriteriene, opplyse leverandørene om disse reglene, jf. EF-domstolens sak C-470/99 (Universale-Bau), premiss 99:
Det følger heraf, at en fortolkning, hvorefter den ordregivende myndighed i tilfælde, hvor den i forbindelse med et begrænset udbud forud for offentliggørelsen af udbudsbekendtgørelsen har fastsat reglerne for afvejning af de udvælgelseskriterier, den påtænker at benytte, er forpligtet til på forhånd at oplyse ansøgerne om disse regler, er den eneste fortolkning, som er i overensstemmelse med formålet med direktiv 93/37, således som det er præciseret i denne doms præmis 89-92, eftersom den er den eneste, der kan sikre en tilstrækkelig grad af gennemsigtighed og dermed, at princippet om ligebehandling af tilbudsgiverne i forbindelse med de udbudsprocedurer, for hvilke direktivet finder anvendelse, overholdes.
Klagenemnda har i sin praksis tidligere lagt til grunn at denne plikten også må gjelde for tildelingskriteriene, jf. sak 2003/3 og 2003/38. I foreliggende sak er det imidlertid på det rene at evalueringsmodellen ikke var fastsatt før kunngjøringen av anskaffelsen Allerede av den grunn finner klagenemnda at innklagede ikke pliktet å fremlegge evalueringsmodellen for deltakerne i konkurransen før tilbudsfristen løp ut.
Plikt til å ferdigstille evalueringsmodellen før tilbudene mottas og åpnes
Utgangspunktet er at dersom innklagede ikke har angitt noen bestemt vekting av tildelingskriteriene på forhånd, vil dette sette rammer for oppdragsgivers skjønn ved evalueringen av tilbudene. En helt uventet vektlegging av enkelte kriterier kan således fremstå som usaklig eller vilkårlig. Kriteriene kan heller ikke gis en bestemt vekt i den hensikt å favorisere en bestemt leverandør.
Innenfor denne rammen må oppdragsgiver kunne utarbeide en evalueringsmodell også etter at tilbudene er mottatt og åpnet. Klagenemnda kan dermed ikke se at innklagede var avskåret fra å utarbeide en evalueringsmodell, selv om denne ble endelig godkjent først etter tilbudene var mottatt og åpnet.
Spørsmålet om den relative vektleggingen av tildelingskriteriene var forsvarlig
Selv om prioriteringen av tildelingskriteriene ikke var eksplisitt oppgitt, er det ikke grunnlag for å legge til grunn at alle tildelingskriteriene skulle ha samme vekt eller at kriteriene var angitt etter viktighet.
Anskaffelsen relaterer seg til anskaffelse av IT-utstyr som skal benyttes i medisinsk sammenheng, og av flere ulike sykehus. Klagenemnda har på denne bakgrunn ikke grunnlag for å fastslå at kvalitet har blitt tillagt for stor vekt.
Forsvarlig vurdering av tilbudene i relasjon til tildelingskriteriene
Det fremgår av innstillingen at klager på evalueringstidspunktet oppfylte 528 av til sammen 833 krav, mens den valgte leverandøren oppfylte 622. Det fremgår imidlertid at det også ville vektlegges i hvilken grad de enkelte krav ville bli utviklet i løpet av 2003, 2004, 2005 eller kunne utvikles til egen pris. Oppfyllelse av krav frem i tid ble tillagt gradvis mindre vekt enn krav som var oppfylt på evalueringstidspunktet. Videre fremgår det at av krav som ble ansett som spesielt viktig oppfylte det valgte tilbudet 310, mens klager oppfylt 273.
Klagenemnda kan på dette grunnlaget ikke se at klager har kunnet underbygge anførselen om at kriteriet funksjonalitet har vært uforsvarlig vurdert, idet det kun er henvist til at klager oppfylte 94,7% av de funksjonelle kravene. Det er således ikke vist til hvor mange krav den valgte leverandøren oppfylte, og når (eventuelt om) henholdsvis den valgte leverandøren og klager ville oppfylle de øvrige krav. Heller ikke forskjellen med hensyn til oppfyllelsen av spesielt viktige krav er det vist til.
Klagenemnda har ikke grunnlag for å overprøve vektleggingen av kriteriet integrasjon.
Det fremgår av innstillingen at det ikke er vesentlige forskjeller mellom leverandørene for kriteriet Innflytelse på produktutvikling. Det nevnes også at både klager og den valgte leverandøren har et brukerforum. Klagenemnda kan ikke se at det kan reises rettslige innvendinger mot innklagedes vurdering og konklusjon på dette punktet.
Det fremgår av innstillingen at det ved vurderingen av kostnadsoverskridelser elementet er lagt vekt på utviklingsbehov, prisnivå i tilbudet generelt, opptreden og åpenhet med hensyn til estimater og kostnadsbilde i forhandlingsperioden. Klagenemnda legger, ut fra fremlagte dokumentasjon, til grunn at klagers tilbud ikke innebar en fast pris også på utvikling av fremtidige funksjoner og etterfølgende arbeid, for eksempel installasjon og integrasjon. Klagenemnda har da ikke rettslige innvendinger mot den poenggivning innklagede har lagt til grunn på dette punktet.
Forsvarlig vurdering av priselementene som var oppgitt i konkurransegrunnlaget
Innklagede har vist til at priselementene klager viser til er vurdert, men ikke gjengitt i innstillingen idet innstillingen var en komprimert og overordnet fremstilling av evalueringens viktigste elementer. Klagenemnda legger således til grunn at elementene er hensyntatt.
Likebehandling av leverandørene i forhold til det ufravikelige kravet om demonstrasjon av tidligere installasjon av tilbudt utstyr på sykehus i Skandinavia
Klagenemnda kan ikke se at innklagede overfor klager har brutt regelverket ved å avvise én leverandør umiddelbart fordi kravet om demonstrasjon av tidligere installasjon av tilbudt løsning i andre sykehus ikke var oppfylt, mens en annen leverandør fikk realitetsbehandlet sitt tilbud før det ble forkastet. Innklagede har vist til at det tok lengre tid å avklare om kravet var oppfylt med den andre leverandøren, noe klagenemnda ikke har innvendinger mot. Klagenemnda kan for øvrig ikke se at dette kan ha hatt betydning for klagers stilling.
Konklusjon:
Innklagede har ikke i konkurransegrunnlaget gitt opplysninger om den prioritering som ved kunngjøringen var foretatt av tildelingskriteriene. Klagenemnda finner imidlertid at regelverket om offentlige anskaffelser med dette ikke kan anses brutt, i det leverandørene må anses på annen måte å ha vært tilstrekkelig opplyst om prioriteringen. Heller ikke for øvrig har innklagede brutt lov om offentlige anskaffelser med forskrifter ved gjennomføringen av anskaffelsen av en felles applikasjon for elektronisk pasientadministrasjon og pasientjournal.