KOFA 2003/218
10.10.2003
Evaluering av tildelingskriterier, forutberegnelighet og likebehandling, begrunnelse og dokumentasjon.
Innklagede hadde evaluert leverandørenes pris i henhold til et normert antall timer, slik at klagers pris ble dyrere enn det som var oppgitt i tilbudet. Klagenemnda kom til at innklagede hadde rett til å foreta en normering av antallet timer på bakgrunn av det som var skrevet om prisvurdering i anbudsgrunnlaget. Heller ikke på andre måter hadde innklagede brutt regelverket for offentlige anskaffelser.
Klagenemndas vurdering:
Klager har deltatt i anbudskonkurransen, og har saklig klageinteresse, jf forskrift om klagenemnd for offentlige anskaffelser § 6. Klagen er rettidig. Anskaffelsens verdi er under terskelverdiene i forskrift om offentlige anskaffelser § 2-2. Forskriftens del III kommer derfor til anvendelse.
Kriteriet vederlag : Klagenemnda behandler først det spørsmålet som fremstår som det mest sentrale i saken, nemlig vurderingen av kriteriet vederlag .
I følge det nevnte "Bilag B Vederlag" skulle kontraktsarbeidet for planleggingsfasen honoreres etter medgått tid "med kategoritimepriser og honorarbudsjett gitt i tabell i pkt.2.1". Det ble vist til bestemmelsen om honorarbudsjett i NS 8402 pkt. 12.3, som gir anvisning på at rådgiveren skal varsle oppdragsgiveren ved budsjettoverskridelse. Det var dermed gjort klart
at det antall timer som av den enkelte tilbyder ble oppgitt som "budsjett" i tabellen, ikke skulle være bindende, selv om det ble sagt at budsjettet skulle "være styrende for arbeidet". Av konkurransegrunnlaget for øvrig fremgikk at det oppgitte timetall for planleggingsfasen ville bli gjenstand for normering; det heter at ved "normaliseringen av det overordnede priselement inngår - - Budsjetter beregnet som resultat av Leverandørens priser og normerte mengder", kf det ovenfor siterte.
Etter klagenemndas oppfatning fulgte det således klart nok av konkurransegrunnlaget at det ikke var tale om å gi et fastpristilbud, og at innklagede hadde forbeholdt seg å normere tilbudene med hensyn til antall timer. Formålet med dette måtte rimeligvis være å gjøre tilbudene sammenlignbare. Nemnda finner således ikke at innklagede ved den foretatte normering har endret klagerens tilbud i strid med regelverket.
Klagenemnda har, ut fra det fremlagte materiale i saken, ikke grunnlag for å underkjenne den normeringsmetode som ble benyttet som uforsvarlig, eller fordi den skulle lede til et objektivt uriktig resultat med hensyn til hvilket tilbud som faktisk ville gi lavest pris. Riktignok kan det være spørsmål om det var korrekt å legge til grunn samme antall timer for alle leverandørene. Hvor mange timer leverandørene faktisk ville bruke på møtene, beror blant annet på hvor lang reisevei de har til Ålesund. Klagenemnda har imidlertid for lite informasjon om reisetid til å kunne vurdere dette nærmere.
Når det gjelder normeringen av møtekostnader, har dette ikke hatt noen betydning for klagers tilbud kontra det valgte tilbudet. Klager beregnet kr 0 i møtekostnader, og leverte dermed et tilbud uavhengig av antall møter. Elvita hadde beregnet 22 møter, som var det normerte antallet. Klagenemnda finner derfor ikke grunn til å ta stilling til om det var feil av innklagede å normere antallet møter.
Kriteriet organisasjon/kompetanse/erfaring :
Kriteriet er i konkurransegrunnlaget nærmere beskrevet som organiseringen av selve oppdraget og kompetanse og erfaring for det personell som tilbys. Klagenemnda finner derfor at kriteriet refererer seg til selve ytelsen, og at det dermed oppfyller forskriftens krav til utforming av tildelingskriterier.
Etter gjennomgang av referanselistene kan klagenemnda heller ikke se at innklagede har lagt feil faktum til grunn. Elvitas referanseliste er både lengre og mer utførlig enn klagers. Klagenemnda finner derfor at vurderingen av kriteriet organisasjon/kompetanse/erfaring ikke har vært mangelfull.
Kriteriet gjennomføring :
Elvitas tilbud inneholder en langt mer detaljert redegjørelse for hvordan oppdraget er tenkt gjennomført enn klagers tilbud. Når det i anbudsgrunnlaget bes om beskrivelse av gjennomføringen, må innklagede kunne legge vekt på hvor god beskrivelsen er. At klagers tilbud oppfyller alle krav som er i stilt i forespørselen, og at disse vil bli utført i henhold til fremdriftsplanen, betyr bare at tilbudet ikke kan avvises på dette punkt. Klagenemnda kommer derfor til at evalueringen av kriteriet gjennomføring ikke har vært mangelfull.
Kriteriet kapasitet :
Klagenemnda registrerer at både klager og Elvita i evalueringen har fått karakteristikken OK for Disponibel tid , mens klager har fått en pluss og Elvita en minus for Tilgjengelig kapasitet . Hvor stort utslag dette skal gi for karakteren, er i utgangspunktet opp til innklagedes skjønn. Når det bare er seks mulige karakterer, er karakterene såpass romslige at to leverandører ikke nødvendigvis stiller akkurat likt selv om de har gis samme karakter. Dette gjelder sannsynligvis særlig for karakterene som gis oftest. Klagenemnda kan ikke se at innklagede har utvist mangelfull skjønnsutøvelse ved å gi klager og Elvita samme karakter under kriteriet kapasitet .
Manglende innlevering av årsregnskap.
Det er riktig som klager hevder at § 15-12 (2) bokstav g gir anledning til å avvise en leverandør som ikke har levert dokumentasjon på at kvalifikasjonskravene er oppfylt (§ 12-6). Spørsmålet er om bestemmelsen skal tolkes videre enn sin ordlyd, slik at den innebærer en plikt til å vurdere avvisning.
Levering av årsregnskap har til hensikt å dokumentere leverandørenes økonomiske stilling. Dersom det i anbudsgrunnlaget kreves årsregnskap, og en leverandør unnlater å levere dette, risikerer oppdragsgiver å velge en leverandør som ellers ikke ville blitt valgt på grunn av for dårlige kvalifikasjoner. Dette vil i så fall være et brudd på likebehandlingsprinsippet overfor de leverandørene som har oppfylt anbudsgrunnlaget på dette punkt.
I loven § 5 første ledd heter det at oppdragsgiver skal sikre at det ikke finner sted forskjellsbehandling mellom leverandørene . Oppdragsgivers plikt omfatter å opptre forsvarlig og aktsomt, men kan ikke strekke seg lenger enn dette. Forskriftens bestemmelser må etter dette utfylles slik at de omfatter en plikt for oppdragsgiver til å opptre aktsomt for å hindre forskjellsbehandling.
Innklagede var oppmerksom på at Elvita ikke hadde vedlagt årsregnskap for 2002.[1] Ettersom innklagede la vekt på at firmaets årsregnskap fra 2001 var godt, og at skatteattesten fra mai 2003 viste at firmaet ikke hadde noen skatterestanser, finner klagenemnda uansett at innklagede har opptrådt aktsomt når det gjelder vurderingen av Elvitas økonomi.
Manglende begrunnelse/dokumentasjon.
Klagenemnda vil avslutningsvis si noe om begrunnelsesplikten. Når oppdragsgiver meddeler leverandørene om det valgte tilbudet, skal meddelelsen inneholde en begrunnelse jf forskriften § 17-3 (2). Etter klagenemndas vurdering oppfylte innklagede bestemmelsens krav ved å legge ved evalueringsskjemaet som viser hvilken karakter leverandørene har fått under hvert av kriteriene og totalkarakter.
Ved skriftlig forespørsel fra en leverandør skal oppdragsgiver begrunne valget av tilbud nærmere og opplyse om det valgte tilbudets egenskaper og relative fordeler, jf forskriften § 3-8 fjerde ledd. Dette innebærer en plikt til å redegjøre for oppdragsgivers evaluering av de to tilbudene. Når innklagede på forespørsel la ved den skjematiske vurderingen av de leverandørenes tilbud, der hvert kriterium nærmere ble beskrevet, dekker dette kravet til redegjørelse etter § 3-8 fjerde ledd.
Klager anfører også at kravet til etterprøvbarhet gir rett til innsyn i de andre leverandørenes tilbud i en klagerunde. Klager fikk imidlertid innsyn i de andre tilbudene etter at saken ble brakt inn for klagenemnda. Klagenemnda finner det derfor ikke nødvendig å komme nærmere inn på dette spørsmålet.
Konklusjon:
Helse Sunnmøre HF har ikke brutt regelverket for offentlige anskaffelser.
Klager har deltatt i anbudskonkurransen, og har saklig klageinteresse, jf forskrift om klagenemnd for offentlige anskaffelser § 6. Klagen er rettidig. Anskaffelsens verdi er under terskelverdiene i forskrift om offentlige anskaffelser § 2-2. Forskriftens del III kommer derfor til anvendelse.
Kriteriet vederlag : Klagenemnda behandler først det spørsmålet som fremstår som det mest sentrale i saken, nemlig vurderingen av kriteriet vederlag .
I følge det nevnte "Bilag B Vederlag" skulle kontraktsarbeidet for planleggingsfasen honoreres etter medgått tid "med kategoritimepriser og honorarbudsjett gitt i tabell i pkt.2.1". Det ble vist til bestemmelsen om honorarbudsjett i NS 8402 pkt. 12.3, som gir anvisning på at rådgiveren skal varsle oppdragsgiveren ved budsjettoverskridelse. Det var dermed gjort klart
at det antall timer som av den enkelte tilbyder ble oppgitt som "budsjett" i tabellen, ikke skulle være bindende, selv om det ble sagt at budsjettet skulle "være styrende for arbeidet". Av konkurransegrunnlaget for øvrig fremgikk at det oppgitte timetall for planleggingsfasen ville bli gjenstand for normering; det heter at ved "normaliseringen av det overordnede priselement inngår - - Budsjetter beregnet som resultat av Leverandørens priser og normerte mengder", kf det ovenfor siterte.
Etter klagenemndas oppfatning fulgte det således klart nok av konkurransegrunnlaget at det ikke var tale om å gi et fastpristilbud, og at innklagede hadde forbeholdt seg å normere tilbudene med hensyn til antall timer. Formålet med dette måtte rimeligvis være å gjøre tilbudene sammenlignbare. Nemnda finner således ikke at innklagede ved den foretatte normering har endret klagerens tilbud i strid med regelverket.
Klagenemnda har, ut fra det fremlagte materiale i saken, ikke grunnlag for å underkjenne den normeringsmetode som ble benyttet som uforsvarlig, eller fordi den skulle lede til et objektivt uriktig resultat med hensyn til hvilket tilbud som faktisk ville gi lavest pris. Riktignok kan det være spørsmål om det var korrekt å legge til grunn samme antall timer for alle leverandørene. Hvor mange timer leverandørene faktisk ville bruke på møtene, beror blant annet på hvor lang reisevei de har til Ålesund. Klagenemnda har imidlertid for lite informasjon om reisetid til å kunne vurdere dette nærmere.
Når det gjelder normeringen av møtekostnader, har dette ikke hatt noen betydning for klagers tilbud kontra det valgte tilbudet. Klager beregnet kr 0 i møtekostnader, og leverte dermed et tilbud uavhengig av antall møter. Elvita hadde beregnet 22 møter, som var det normerte antallet. Klagenemnda finner derfor ikke grunn til å ta stilling til om det var feil av innklagede å normere antallet møter.
Kriteriet organisasjon/kompetanse/erfaring :
Kriteriet er i konkurransegrunnlaget nærmere beskrevet som organiseringen av selve oppdraget og kompetanse og erfaring for det personell som tilbys. Klagenemnda finner derfor at kriteriet refererer seg til selve ytelsen, og at det dermed oppfyller forskriftens krav til utforming av tildelingskriterier.
Etter gjennomgang av referanselistene kan klagenemnda heller ikke se at innklagede har lagt feil faktum til grunn. Elvitas referanseliste er både lengre og mer utførlig enn klagers. Klagenemnda finner derfor at vurderingen av kriteriet organisasjon/kompetanse/erfaring ikke har vært mangelfull.
Kriteriet gjennomføring :
Elvitas tilbud inneholder en langt mer detaljert redegjørelse for hvordan oppdraget er tenkt gjennomført enn klagers tilbud. Når det i anbudsgrunnlaget bes om beskrivelse av gjennomføringen, må innklagede kunne legge vekt på hvor god beskrivelsen er. At klagers tilbud oppfyller alle krav som er i stilt i forespørselen, og at disse vil bli utført i henhold til fremdriftsplanen, betyr bare at tilbudet ikke kan avvises på dette punkt. Klagenemnda kommer derfor til at evalueringen av kriteriet gjennomføring ikke har vært mangelfull.
Kriteriet kapasitet :
Klagenemnda registrerer at både klager og Elvita i evalueringen har fått karakteristikken OK for Disponibel tid , mens klager har fått en pluss og Elvita en minus for Tilgjengelig kapasitet . Hvor stort utslag dette skal gi for karakteren, er i utgangspunktet opp til innklagedes skjønn. Når det bare er seks mulige karakterer, er karakterene såpass romslige at to leverandører ikke nødvendigvis stiller akkurat likt selv om de har gis samme karakter. Dette gjelder sannsynligvis særlig for karakterene som gis oftest. Klagenemnda kan ikke se at innklagede har utvist mangelfull skjønnsutøvelse ved å gi klager og Elvita samme karakter under kriteriet kapasitet .
Manglende innlevering av årsregnskap.
Det er riktig som klager hevder at § 15-12 (2) bokstav g gir anledning til å avvise en leverandør som ikke har levert dokumentasjon på at kvalifikasjonskravene er oppfylt (§ 12-6). Spørsmålet er om bestemmelsen skal tolkes videre enn sin ordlyd, slik at den innebærer en plikt til å vurdere avvisning.
Levering av årsregnskap har til hensikt å dokumentere leverandørenes økonomiske stilling. Dersom det i anbudsgrunnlaget kreves årsregnskap, og en leverandør unnlater å levere dette, risikerer oppdragsgiver å velge en leverandør som ellers ikke ville blitt valgt på grunn av for dårlige kvalifikasjoner. Dette vil i så fall være et brudd på likebehandlingsprinsippet overfor de leverandørene som har oppfylt anbudsgrunnlaget på dette punkt.
I loven § 5 første ledd heter det at oppdragsgiver skal sikre at det ikke finner sted forskjellsbehandling mellom leverandørene . Oppdragsgivers plikt omfatter å opptre forsvarlig og aktsomt, men kan ikke strekke seg lenger enn dette. Forskriftens bestemmelser må etter dette utfylles slik at de omfatter en plikt for oppdragsgiver til å opptre aktsomt for å hindre forskjellsbehandling.
Innklagede var oppmerksom på at Elvita ikke hadde vedlagt årsregnskap for 2002.[1] Ettersom innklagede la vekt på at firmaets årsregnskap fra 2001 var godt, og at skatteattesten fra mai 2003 viste at firmaet ikke hadde noen skatterestanser, finner klagenemnda uansett at innklagede har opptrådt aktsomt når det gjelder vurderingen av Elvitas økonomi.
Manglende begrunnelse/dokumentasjon.
Klagenemnda vil avslutningsvis si noe om begrunnelsesplikten. Når oppdragsgiver meddeler leverandørene om det valgte tilbudet, skal meddelelsen inneholde en begrunnelse jf forskriften § 17-3 (2). Etter klagenemndas vurdering oppfylte innklagede bestemmelsens krav ved å legge ved evalueringsskjemaet som viser hvilken karakter leverandørene har fått under hvert av kriteriene og totalkarakter.
Ved skriftlig forespørsel fra en leverandør skal oppdragsgiver begrunne valget av tilbud nærmere og opplyse om det valgte tilbudets egenskaper og relative fordeler, jf forskriften § 3-8 fjerde ledd. Dette innebærer en plikt til å redegjøre for oppdragsgivers evaluering av de to tilbudene. Når innklagede på forespørsel la ved den skjematiske vurderingen av de leverandørenes tilbud, der hvert kriterium nærmere ble beskrevet, dekker dette kravet til redegjørelse etter § 3-8 fjerde ledd.
Klager anfører også at kravet til etterprøvbarhet gir rett til innsyn i de andre leverandørenes tilbud i en klagerunde. Klager fikk imidlertid innsyn i de andre tilbudene etter at saken ble brakt inn for klagenemnda. Klagenemnda finner det derfor ikke nødvendig å komme nærmere inn på dette spørsmålet.
Konklusjon:
Helse Sunnmøre HF har ikke brutt regelverket for offentlige anskaffelser.