KOFA 2010/338
11.04.2011
Egenregi
Innklagede eier selskapet Tekstilvask Innlandet AS i fellesskap med 12 kommuner. Klagenemnda kom til at vilkårene for å tildele kontrakter til vaskeriet i egenregi ikke var oppfylt, og at det dermed forelå en ulovlig direkte anskaffelse. Klagenemnda fant imidlertid etter en helhetsvurdering at skyldkravet i § 7b ikke var oppfylt, og det var dermed ikke anledning til å ilegge gebyr.
(40) Klagenemnda viser til at da fusjonen mellom Hedmark Vaskeri AS og Oppland Vaskeri AS ble registrert, ble samtlige av de to vaskerienes "eiendeler, rettigheter og forpliktelser" overført til valgte leverandør, jf. aksjeloven § 13-16 (1) punkt 3. Dette innebærer at innklagedes kontrakter om vaskeri- og tekstiltjenester har løpt kontinuerlig fra og med avtaleinngåelsen i april 2008, og at den varer frem til innklagedes pågående kontrakt med valgte leverandør løper ut 30. juni 2011. Nemnda viser til at vilkårene for å tildele kontrakter i egenregi må være oppfylt i hele kontraktsperioden. Dette innebærer at oppdragsgivere må foreta en forsvarlig vurdering av hvorvidt vilkårene for egenregi er oppfylt i forkant av kontraktsinngåelsen. I tillegg innebærer dette at en oppdragsgiver, dersom det inntrer forhold av betydning som kan påvirke hvorvidt vilkårene for egenregi er oppfylt, eksempelvis endringer i leverandørens vedtekter, selskapsform, eierstruktur, inngåelse av nye kontrakter, må foreta en ny vurdering av lovligheten av egenregi før endringene kan gjennomføres, jf. EU-domstolens avgjørelse C- 573/07 (SEA) premiss 48. Innklagede pliktet dermed å foreta en vurdering av hvorvidt vilkårene for egenregi ville være oppfylt fra og med fusjonstidspunktet. Dersom vilkårene ikke var oppfylt, inntrådte kunngjøringsplikten fra og med dette tidspunktet, og innklagede ville da være pliktig til å kunngjøre anskaffelsen av vaskeritjenester fra valgte leverandør dersom verdien var over terskelverdi. Dersom vilkårene for egenregi ikke var oppfylt, vil manglende oppsigelse av den løpende avtalen og manglende kunngjøring, representere en ny avtaleinngåelse, jf. tilsvarende synspunkter i klagenemndas saker 2009/144, 2009/249 og 2010/361. På denne bakgrunn må klagen dermed anses rettidig.
oppdragsgivere må foreta en forsvarlig vurdering av hvorvidt vilkårene for egenregi er oppfylt i forkant av kontraktsinngåelsen.
en oppdragsgiver, dersom det inntrer forhold av betydning som kan påvirke hvorvidt vilkårene for egenregi er oppfylt, eksempelvis endringer i leverandørens vedtekter, selskapsform, eierstruktur, inngåelse av nye kontrakter, må foreta en ny vurdering av lovligheten av egenregi før endringene kan gjennomføres, jf. EU-domstolens avgjørelse C- 573/07 (SEA) premiss 48.
Dersom vilkårene for egenregi ikke var oppfylt, vil manglende oppsigelse av den løpende avtalen og manglende kunngjøring, representere en ny avtaleinngåelse, jf. tilsvarende synspunkter i klagenemndas saker 2009/144, 2009/249 og 2010/361.
(42) Av lov 16. juli 1999 nr. 69 om offentlige anskaffelser § 7b første ledd følger det at en ulovlig direkte anskaffelse er en anskaffelse som ikke har vært kunngjort i henhold til reglene om kunngjøring i forskrifter gitt i medhold av loven, jf. forskrift 7. april 2006 nr. 402 om offentlige anskaffelser §§ 2-1 og 2-2, jf. forskriften §§ 9-1 og 18-1. Kontraktene gjelder vaskeri- og tekstiltjenester, og er dermed uprioriterte tjenestekontrakter, jf. forskriften vedlegg 6 kategori (27). Kontraktene følger da reglene i forskriften del I og II, jf. § 2-1 (5). Dette innebærer at innklagedes kjøp av vaskeritjenester i utgangspunktet er omfattet av kunngjøringsplikten i forskriften § 9-1, ettersom verdien er over nasjonal terskelverdi, med mindre det foreligger hjemmel for unntak fra kunngjøringsplikten eller regelverket for offentlige anskaffelser ikke får anvendelse.
Vaskeri og tekstiltjenester er uprioritert tjeneste.
(44) EU-domstolen har oppstilt to kumulative vilkår som må være oppfylt for at unntaket for egenregi skal komme til anvendelse når kontrakt inngås mellom to selvstendige rettssubjekt. For det første må oppdragsgiveren utøve en kontroll over leverandørselskapet som tilsvarer kontrollen oppdragsgiveren har over egen virksomhet (kontrollkriteriet). For det andre må den vesentligste delen av leverandørens aktivitet være knyttet til den eller de kontrollerende oppdragsgivere (omsetningskriteriet). Vilkårene ble første gang oppstilt i sak C- 107/98 (Teckal), og er senere presisert i blant annet C-458/03 (Parking Brixen) og C-26/03 (Stadt Halle). Av sistnevnte dom premiss 46 følger det at ettersom egenregi anses som et unntak fra hovedregelen om kunngjøringsplikt ved offentlige innkjøp, skal de to vilkårene tolkes restriktivt. Videre følger det at bevisbyrden for at vilkårene er oppfylt, ligger på den part som påberoper seg at det foreligger et unntak fra de alminnelige regler om konkurranseutsetting. Det må dermed foretas konkrete vurderinger, eventuelt også en helhetsvurdering, av hvorvidt vilkårene kan anses oppfylt i foreliggende sak, basert på relevante momenter som fremkommer av EU-domstolens praksis. På bakgrunn av det resultat nemnda er kommet til, blir omsetningskriteriet i det følgende drøftet først.
tolkes restriktivt
bevisbyrden for at vilkårene er oppfylt, ligger på den part som påberoper seg at det foreligger et unntak.
(45) Hensynet bak omsetningskriteriet er å sikre at anskaffelsesregelverket får anvendelse i tilfeller der "en virksomhed, der kontrolleres af en eller flere myndigheder, er aktiv på markedet og således kan konkurrere med andre virksomheder", jf. EU- domstolens sak C-340/04 (Carbotermo) premiss 60. Formålet med vurderingen er dermed å sikre konkurranse i markedet og unngå at en leverandør får fordeler ved å få tildelt deler av sine oppdrag uten konkurranse. I Carbotermo premiss 63 presiseres omsetningskriteriet til at det bare kan "antages, at den pågældende virksomhed udfører hovedparten af sin aktivitet sammen med den myndighed, som den ejes af som omhandlet i Teckal- dommen, såfremt denne virksomheds aktivitet hovedsagelig er bestemt for denne myndighed, idet enhver anden aktivitet kun har marginal karakter". Omsetningskriteriet skal vurderes samlet for de kontrollerende myndighetene, det vil si at det er valgte leverandørs samlede omsetning for de kontrollerende myndighetene som skal vurderes, jf. EU-domstolens sak C-295/05 (Tragsa) premiss 62 med videre henvisning.
Formålet med vurderingen er dermed å sikre konkurranse i markedet og unngå at en leverandør får fordeler ved å få tildelt deler av sine oppdrag uten konkurranse.
Omsetningskriteriet skal vurderes samlet for de kontrollerende myndighetene, det vil si at det er valgte leverandørs samlede omsetning for de kontrollerende myndighetene som skal vurderes, jf. EU-domstolens sak C-295/05 (Tragsa) premiss 62 med videre henvisning.
(46) Som det fremgår av sitatet fra Carbotermo premiss 63 kan omsetningskriteriet vurderes både positivt, det vil si at aktiviteten hovedsakelig må være bestemt for oppdragsgiver, og negativt, det vil si at annen aktivitet kun må ha en marginal karakter. Disse to kravene henger sammen. I forhold til det sentrale hensynet bak omsetningskriteriet, som er å unngå konkurransevridning, er det imidlertid karakteren av omsetning til andre enn eierne som er problematisk. EU-domstolen har slått fast at man ved vurderingen av omsetningskriteriet ikke bare skal se matematisk på omsetningstallene, men at "alle omstændigheder i detforeliggende tilfcelde[...], såvel kvalitative som kvantitative" skal tas i betraktning, jf. Carbotermo premiss 64. Det er imidlertid ikke avklart hvilke momenter som skal vektlegges i vurderingen. EU-domstolen har videre ikke fastsatt en bestemt prosentgrense for hva som må anses som "hovedsagelig" eller av "marginal karakter". I Carbotermo-saken slo EU-domstolen fast at § 1-7 i forsyningsforskriften, som omhandler kontrakter som tildeles "tilknyttedeforetak", hvor det stilles krav om at 80 prosent av omsetningen skal skrive seg fra foretak det er tilknyttet, ikke skal anvendes analogisk for egenregi, jf. premiss 57. I Tragsa-saken utførte leverandøren totalt 90 prosent av sin virksomhet med sine eiere. EU-domstolen slo på den bakgrunn fast at omsetningsvilkåret var oppfylt, jf. premiss 63.
aktiviteten hovedsakelig må være bestemt for oppdragsgiver,
annen aktivitet kun må ha en marginal karakter.
karakteren av omsetning til andre enn eierne som er problematisk.
man ved vurderingen av omsetningskriteriet ikke bare skal se matematisk på omsetningstallene, men at "alle omstændigheder i detforeliggende tilfcelde[...], såvel kvalitative som kvantitative" skal tas i betraktning, jf. Carbotermo premiss 64. Det er imidlertid ikke avklart hvilke momenter som skal vektlegges i vurderingen.
I Tragsa-saken utførte leverandøren totalt 90 prosent av sin virksomhet med sine eiere. EU-domstolen slo på den bakgrunn fast at omsetningsvilkåret var oppfylt, jf. premiss 63.2010/338
(48) Slik klagenemnda ser det, er det på denne bakgrunn vanskelig å fastsette en absolutt terskel for når omsetningskriteriet er oppfylt. Det kan imidlertid etter nemndas syn legges til grunn at den eksterne omsetningen ikke kan være over 20 prosent, helst mindre, og ideelt sett ikke over ti prosent. I foreliggende sak var 14,11 prosent av valgte leverandørs omsetning i perioden juni til desember 2010 knyttet opp til eksterne kjøpere, det vil si ikke-eiere. Grensen for hva som er akseptert av EU-domstolen på ti prosent, er dermed overskredet. Etter klagenemndas syn er det imidlertid, ut i fra en isolert vurdering av prosentandelen av omsetning til ikke-eiere, ikke grunnlag for å kunne konstatere at omsetningskriteriet klart ikke er oppfylt, selv om prosentandelen anses for å være i grenseland av hva som kan aksepteres. For å ta stilling til om den vesentlige delen av aktiviteten til valgte leverandør er knyttet til innklagede og eierkommunene, kreves det dermed en vurdering av andre momenter i saken, herunder om det foreligger forhold som tilsier at det skal kunne aksepteres en omsetning til andre enn eierne på over ti prosent.
vanskelig å fastsette en absolutt terskel for når omsetningskriteriet er oppfylt.
den eksterne omsetningen ikke kan være over 20 prosent, helst mindre, og ideelt sett ikke over ti prosent.
14,11 prosent av valgte leverandørs omsetning i perioden juni til desember 2010 knyttet opp til eksterne kjøpere, det vil si ikke-eiere. Grensen for hva som er akseptert av EU-domstolen på ti prosent, er dermed overskredet..
(49) Innklagede har opplyst at det jobbes aktivt med å få ned omsetningen som skriver seg fra ikke-eiere, jf. blant annet til innklagedes brev til klager 22. oktober 2010. I brevet fastholdt innklagede at vilkårene for egenregi var oppfylt, men opplyste videre at "SI er samtidig inneforstått med at omsetning til eksterne aktører er noe høy, og denne skal ytterligere reduseres". På valgte leverandørs ekstraordinære styremøte 20. desember 2010 vedtok styret enstemmig at valgte leverandørs omsetning fra ikke-eiere skal reduseres til under 10 prosent innen 30. juni 2011 og at administrerende direktør skal utarbeide "rutiner for hvordan Tekstilvask Innlandet AS skal holde seg innenfor 10 % omsetning fra ikke-eiere". Styret godkjente videre at innklagede og valgte leverandør kunne inngå en ny avtale med "maksimal varighet til 30. juni 2011. Forlengelse av kontraktenforutsetter at andel omsetningfra ikke-eiere er under 10 %fra og med denne dato". Disse forholdene indikerer etter nemndas syn at innklagede selv er av den oppfatning at en omsetningsandel til andre enn eierne på 14,11 prosent er i overkant høyt, og at omsetningen må reduseres til under ti prosent for at omsetningskriteriet klart skal være oppfylt. Styrepålegget 20. desember 2010, og inngåelsen av den midlertidige avtalen 30. desember 2010, viser at det i alle fall på dette tidspunkt er tatt konkrete grep for å sikre at omsetningsvilkåret klart skal være oppfylt, jf. premiss (9).
indikerer etter nemndas syn at innklagede selv er av den oppfatning at en omsetningsandel til andre enn eierne på 14,11 prosent er i overkant høyt.
Styrepålegget 20. desember 2010, og inngåelsen av den midlertidige avtalen 30. desember 2010, viser at det i alle fall på dette tidspunkt er tatt konkrete grep for å sikre at omsetningsvilkåret klart skal være oppfylt
(51) Ved vurderingen av om andelen av omsetningen til ikke-eiere er for høy, anser nemnda det derfor for å være av avgjørende betydning at det ikke gjelder et selskap som kun er opprettet til intern drift av en offentlig tjeneste. Tjenesten som innklagede drifter gjennom sitt eierskap i valgte leverandør, og får levert av valgte leverandør, er ikke en lovpålagt offentlig oppgave. Tjenesten er heller ikke i kjerneområdet for offentlig virksomhet, som eksempelvis avfallshåndtering, offentlig transport. Det er videre etterspørsel etter vaskeritjenester både i offentlig og privat sektor, og det eksisterer dermed et kommersielt marked for tjenesten som valgte leverandør leverer. Det vises i den forbindelse til klagen fra Norsk Industri, hvor det opplyses at klager har en rekke medlemmer i vaskerinæringen som er potensielle konkurrenter til valgte leverandør. Det vises videre til at enkelte av kommunene som eier valgte leverandør har avholdt anbudskonkurranse og inngått avtale med et annet vaskeri. I slike situasjoner er egenregi vanskeligere, ettersom det da lettere vil kunne oppstå en situasjon der egenregileverandøren får bedre konkurransevilkår enn de øvrige leverandørene. Siden formålet med EØS-reglene om offentlige anskaffelser er å skape et felles indre marked og motvirke konkurransevridning, taler dette etter nemndas syn klart for at man i foreliggende sak ikke har grunnlag for å åpne opp for at andelen av omsetningen til andre enn eierne kan overstige ti prosent.
avgjørende betydning at det ikke gjelder et selskap som kun er opprettet til intern drift av en offentlig tjeneste.
ikke en lovpålagt offentlig oppgave.
ikke i kjerneområdet for offentlig virksomhet
etterspørsel etter vaskeritjenester både i offentlig og privat sektor.
(52) Basert på en helhetsvurdering, der det har blitt lagt stor vekt på det faktum at valgte leverandør også selger sine tjenester i et konkurranseutsatt marked, og at de aktuelle tjenestene ikke er av typisk offentlig karakter, er nemnda kommet til at omsetningsvilkåret ikke er oppfylt i foreliggende sak. Innklagede er dermed avskåret fra å tildele kontrakter til valgte leverandør i egenregi, og det foreligger en ulovlig direkte anskaffelse.
Når vilkårene for egenregi ikke er oppfylt, foreligger det en ulovlig direkte anskaffelse
(55) Det fremgår av innklagedes brev til klager 22. oktober 2010 at innklagede foretok en vurdering av hvorvidt vaskeritjenester lovlig kunne utføres i egenregi ved avtaleinngåelsen med de to tidligere vaskeriene i 2008. Innklagede har ikke dokumentert at det ble foretatt en tilsvarende vurdering forut for fusjonen, herunder en vurdering av hvorvidt omsetningskriteriet ville være oppfylt i forhold til valgte leverandør fra og med tidspunktet for fusjonen Innklagede hadde kjennskap til vilkårene for å utføre tjenester i egenregi, og burde da ha en klar oppfordring til å vurdere hvorvidt fusjonen ville påvirke lovligheten av egenregi.
Innklagede hadde kjennskap til vilkårene for å utføre tjenester i egenregi, og burde da ha en klar oppfordring til å vurdere hvorvidt fusjonen ville påvirke lovligheten av egenregi.
(56) Vilkårene for å tildele kontrakter i egenregi er imidlertid skjønnsmessige. EU-domstolen har ikke fastsatt klare, absolutte grenser for når omsetningskriteriet skal anses oppfylt. Det må foretas konkrete vurderinger i hvert enkelt tilfelle, og det vil ofte kunne oppstå grensetilfeller. Basert på omstendighetene i den enkelte sak, kan det aksepteres en omsetning til andre enn eiere på over 10 prosent. Innklagede har anført at det har blitt arbeidet med å redusere omsetningen til eksterne kunder siden 2006. Innklagede har ikke dokumentert dette arbeidet nærmere, og av oversikten over omsetning gjengitt i premiss (10) følger det at Oppland Vaskeri AS' omsetning til ikke-eiere aldri var lavere enn 20,68 prosent etter 2006. Etter nemndas syn kan dette ikke tas til inntekt for at innklagede har vært av den oppfatning at omsetningsvilkåret ikke har vært oppfylt, og derigjennom at vilkårene for egenregi ikke har vært oppfylt, når omsetningen til ikke- eiere har vært 14,11 prosent. Det vises til at hensikten, ifølge innklagede, har vært å sikre at vilkårene for egenregi klart skal være oppfylt. Dette indikerer at innklagede har
et bevisst forhold til regelverket for offentlige anskaffelser. Slik nenmda ser det, ble det arbeidet med å få ned prosentandelen i tiden etter at klager tok kontakt med innklagede 21. september 2010. Det vises til at valgte leverandørs administrerende direktør er pålagt å redusere omsetningen til ikke-eiere til under ti prosent innen 30. juni 2011, jf. protokoll fra styremøtet avholdt 20. desember 2010. Dette pålegget er et konkret grep fra styrets side, hvor innklagede er sterkt representert. Av protokollen fremgår det videre at innklagede ikke vil forlenge sin pågående kontrakt med valgte leverandør, med mindre omsetningen til ikke-eiere er under ti prosent.
et bevisst forhold til regelverket for offentlige anskaffelser. Slik nenmda ser det, ble det arbeidet med å få ned prosentandelen i tiden etter at klager tok kontakt med innklagede 21. september 2010. Det vises til at valgte leverandørs administrerende direktør er pålagt å redusere omsetningen til ikke-eiere til under ti prosent innen 30. juni 2011, jf. protokoll fra styremøtet avholdt 20. desember 2010. Dette pålegget er et konkret grep fra styrets side, hvor innklagede er sterkt representert. Av protokollen fremgår det videre at innklagede ikke vil forlenge sin pågående kontrakt med valgte leverandør, med mindre omsetningen til ikke-eiere er under ti prosent.
Vilkårene for å tildele kontrakter i egenregi er imidlertid skjønnsmessige. EU-domstolen har ikke fastsatt klare, absolutte grenser
arbeidet med å redusere omsetningen til eksterne kunder
bevisst forhold til regelverket for offentlige anskaffelser.
(57) På denne bakgrunn kan innklagede etter nemndas syn kritiseres for ikke å ha foretatt en grundig vurdering av egenregivilkårene forut for fusjonen i juni 2010, slik at vilkårene klart ville være oppfylt. Siden læren om egenregi fremdeles er noe uklar og bygger på EU-domstolspraksis, og at den konkrete subsumsjonen fremstår som vanskelig, er nemnda etter en helhetsvurdering kommet til at det ikke er tilstrekkelig grunnlag for å kunne konstatere grov uaktsomhet ved innklagedes tildeling av vaskeritjenester til valgte leverandør etter læren om egenregi. Skyldkravet i § 7b er dermed ikke oppfylt, og det er ikke grunnlag for å ilegge overtredelsesgebyr.
læren om egenregi fremdeles er noe uklar og bygger på EU-domstolspraksis, og at den konkrete subsumsjonen fremstår som vanskelig, er nemnda etter en helhetsvurdering kommet til at det ikke er tilstrekkelig grunnlag for å kunne konstatere grov uaktsomhet