Fire endringer i en kontrakt skal alltid skal anses som vesentlige. Men hvilke andre endringer som er vesentlige, beror på en konkret helhetsvurdering av avtaleforholdet slik det fremstår før og etter den aktuelle endringen. Det avgjørende er om den endrede kontrakten er vesentlig forskjellig fra den opprinnelige kunngjøringen, og om det derfor i realiteten er inngått en ny anskaffelse som skulle vært kunngjort slik det står i forskriften.
I denne spalten tar vi for oss ulike problemstillinger knyttet til gjennomføring av offentlige anskaffelser. Ny lov om offentlige anskaffelser med tilhørende forskrifter trådte i kraft 1. januar i 2017. Nærings- og fiskeridepartementet (NFD) har samlet veiledninger til de enkelte bestemmelser i regelverket i ett dokument. Denne gangen tar vi for oss hva som skal anses som vesentlige endringer i kontrakt. Ikke alle opplysninger er med i artikkelen, så sjekk for sikkerhets skyld hva som står i departementets veiledning.
https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/veileder-offentlige-anskaffelser/id2581234/
I løpet av kontraktsperioden kan det oppstå flere situasjoner hvor det kan være aktuelt for oppdragsgiveren å gjøre endringer i en inngått kontrakt. Det kan for eksempel være at oppdragsgiverens behov har endret seg over tid, at oppdragsgiveren ønsker å øke mengden av varer som skal leveres eller at oppdragsgiveren ønsker å forlenge kontrakten. Det kan også oppstå spørsmål om adgangen til å endre prisen, hvem som er parter i avtalen eller andre kontraktsvilkår.
Spørsmål om endring i kontakt vil særlig være aktuelt for langvarige og komplekse kontrakter. For anskaffelser etter forskriften del III angir § 28-1 hvilke endringer det er tillatt å foreta i en eksisterende kontrakt. § 28-2 angir hva som skal anses som vesentlige endringer og som dermed ikke er tillatt i henhold til anskaffelsesregelverket. For anskaffelser etter del II gjelder § 11-2, som angir at oppdragsgiveren, uten å gjennomføre en ny konkurranse, kan foreta endringer som ikke er vesentlige.
Vesentlige endringer
Bestemmelsen i § 28-2 angir at en endring ikke er tillatt etter § 28-1 første ledd bokstav f dersom innholdet i kontrakten blir vesentlig forskjellig fra den opprinnelige avtalen. Bestemmelsen lister opp følgende endringer som alltid skal anses som vesentlige:
Endringer som gjelder nye betingelser som, dersom de hadde vært en del av den opprinnelige konkurransen, ville ha ført til at andre leverandører potensielt kunne ha deltatt, eller at oppdragsgiveren kunne tildelt kontrakten til en annen leverandør.
Endringer som endrer kontraktens økonomiske balanse til fordel for leverandøren.
Endring som utvider kontraktens omfang betydelig.
Endring som gjelder skifte av leverandør.
Hvilke andre endringer som vil være vesentlige, vil bero på en konkret helhetsvurdering av avtaleforholdet slik det fremstår før og etter den aktuelle endringen. Det avgjørende er dermed om den endrede kontrakten er vesentlig forskjellig fra den opprinnelige kunngjøringen, og om det derfor i realiteten er inngått en ny anskaffelse som skulle vært kunngjort i henhold til forskriften.
I vesentlighetsvurderingen kan flere momenter spille inn. For eksempel kan det være at behovet for endring skyldes eksterne forhold som partene ikke har innflytelse på, som lovpålagte endringer som partene er forpliktet til å etterfølge. At endringen er begrunnet i slike eksterne forhold kan trekke i retning av at endringen ikke er vesentlig.
Tidspunktet for gjennomføringen av endringen kan også tillegges betydning. Det er større rom for å endre kontrakter som har løpt over lengre tid, enn kontrakter som nettopp er signert.
Det kan også ha betydning om kontrakten har høy kompleksitet. Adgangen til å foreta endringer må anses større i for eksempel komplekse IT-kontrakter enn for enkle vareleveranser. Dette må likevel vurderes i lys av EU-domstolens avgjørelse i Finn Frognesaken. Her la domstolen vekt på at det i enkelte risikofylte kontrakter er mulig å forutse risikoen for at det kan oppstå vanskeligheter på gjennomføringsstadiet. I så tilfelle må oppdragsgiveren innta endringsklausuler som regulerer spørsmålet.
Begrensning av deltakelsen eller forrykket konkurranseresultatet
En endring vil være vesentlig dersom den fører til nye betingelser som, hvis de hadde vært en del av den opprinnelige kontraktsinngåelsen, ville ha forrykket konkurranseresultatet. Det er tilstrekkelig at andre leverandører enn de som faktisk deltok, ville ha hatt mulighet til å delta i konkurransen om de hadde kjent til de nye betingelsene. Her kreves det ikke at andre leverandører faktisk var avskåret fra å delta i konkurransen. Det er nok at andre leverandører ikke fant det ønskelig eller hensiktsmessig å delta uten en slik endring. Det er på samme måte tilstrekkelig at øvrige leverandører ville kunne ha utformet sine tilbud annerledes, slik at et annet tilbud kunne ha blitt valgt.
En vesentlig endring kan for eksempel være endringer av særlige byrdefulle vilkår i kontrakten. Dersom kontraktens krav om ubegrenset ansvar for leverandøren endres i en kontrakt med betydelig økonomisk risiko, kan dette medføre at flere leverandører ville ha inngitt tilbud. Det samme kan være tilfellet dersom oppdragsgiveren sier seg villig til å endre et vilkår om bankgaranti til et vilkår om morselskapsgaranti.
I tilfeller hvor det skal vurderes om den foretatte endringen kunne ha ført til at en annen leverandør ble vinner av konkurransen, må det tas hensyn til de andre tilbudene. Dersom det vinnende tilbudet var vesentlig bedre enn de øvrige tilbudene, eller hvis det bare forelå ett akseptabelt tilbud, skal det mer til for å fastslå at endringen har forrykket konkurranseresultatet enn dersom det var tett mellom de inngitte tilbudene.
Kontraktens økonomiske balanse til fordel for leverandøren
En endring vil også være vesentlig hvis den innebærer at kontraktens økonomiske balanse endres til fordel for den eksisterende leverandøren. Den økonomiske balansen må da endres utover det som var forutsatt i den opprinnelige kontrakten. Det vil således være av betydning om det opprinnelige forholdet mellom pris og leveringsbetingelser er opprettholdt.
Dersom kontrakten endres til å omfatte ytterligere leveranser utgjør det ikke nødvendigvis en vesentlig endring at leverandøren får betalt for tilleggsleveransen, så fremt dette ikke utvider kontraktens omfang betydelig. Tilsvarende vil det anses som en endring av den økonomiske balansen dersom omfanget av leveransen reduseres uten at det blir gjort en tilsvarende reduksjon i prisen. Dersom endringen innebærer både fordeler og ulemper for den eksisterende leverandøren, vil det bli en vurdering av om den helhetlige økonomiske balansen er endret til fordel for leverandøren.
Betydelig utvidelse av kontraktens omfang
Det er en vesentlig endring hvis endringen medfører en betydelig utvidelse av omfanget av kontrakten i forhold til det som opprinnelig var avtalt. Hva som må forstås som "betydelig" vil avhenge av den konkrete kontrakten, herunder den opprinnelige avtalte kontraktsverdien og verdien av selve utvidelsen. Dersom det er tale om en liten endring sett i forhold til kontraktens opprinnelige verdi, taler dette for at endringen ikke er vesentlig. Bestemmelsen oppstiller således ingen absolutt grense for hvor stor endringen kan være. Det vises også til bestemmelsen i § 28-1 første ledd bokstav f som forutsetter at endringer uavhengig av verdi kan anses som ikke vesentlige. Hvor store endringer som kan tillates, må derfor avgjøres basert på en konkret vurdering.
Kofa har tidligere uttalt at reforhandlinger som har rimelig kommersiell og funksjonsmessig sammenheng med den opprinnelige inngåtte avtalen, i utgangspunktet må godtas. Motsetningsvis vil innlemmelsen av nye prosjekter i en eksisterende kontrakt fort anses som en ny kontrakt som må kunngjøres. Dette gjelder særlig dersom utvidelsen ligger utenfor formålet og virkeområdet til den opprinnelige kontrakten. Kofa har tidligere også lagt vekt på utvidelse av kontraktens geografiske virkeområde som et moment som trekker i retning av vesentlig endring, eksempelvis ved utvidelse av en kontrakt til å gjelde en bydel som ikke var omfattet av den opprinnelige kunngjøringen.
Skifte av leverandør
En endring av leverandør fra den opprinnelig valgte leverandøren vil som klar hovedregel utgjøre en vesentlig endring. Visse tilfeller av leverandørskifte er likevel eksplisitt tillatt etter forskriften. Dette kan skje ved at en ny leverandør helt eller delvis trer inn i den eksisterende leverandørens rettigheter og plikter som følge av en omstrukturering, for eksempel ved overtakelse, fusjon, oppkjøp eller konkurs. Oppdragsgiveren kan eksempelvis akseptere at et konkursbo, på vegne av en leverandør som har gått konkurs, overdrar kontrakten til en tredjepart. Skifte av leverandør forutsetter at den nye leverandøren oppfyller de opprinnelige kvalifikasjonskravene, at det ikke foretas andre vesentlige endringer i kontrakten og at skifte av leverandør ikke skjer med den hensikt å omgå forskriften. Utover dette vil skifte av leverandør utgjøre en vesentlig endring.