KOFA 2025/1441: Vesentlig avvik – avvisning rettmessig

Saken gjelder: Avvisning av tilbud. Innklagede gjennomførte en åpen anbudskonkurranse for opparbeidelse av Staging Area på omtrent 110 000 m2. Klagers tilbud ble avvist med den begrunnelse at det inneholdt et vesentlig avvik. Klager anførte at innklagede verken hadde plikt eller rett til å avvise deres tilbud. Klagenemnda kom til at klagers tilbud inneholdt et vesentlig avvik, og at innklagede dermed hadde plikt til å avvise tilbudet. Klagenemndas avgjørelse 23. april 2026 i sak 2025/1441 Klager: Sæteråsen Maskin AS Innklaget: Forsvarsbygg Klagenemndas medlemmer: Tarjei Bekkedal, Hallgrim Fagervold og Elisabeth Wiik

Bakgrunn

(1)Forsvarsbygg (heretter innklagede) kunngjorde 17. februar 2025 en åpen anbudskonkurranse for opparbeidelse av omtrent 110 000 m2 Staging Area. Tilbudsfrist var 25. mars 2025.

(1)Innledningsvis i konkurransegrunnlagets del I var det opplyst at «Forsvarsbygg skal gjennomføre tiltak til å understøtte for trening, øving og mottak av allierte. Det skal utvikles ca. 110 000 m2 med staging area. Arbeidet vil inkludere masseutskifting, oppbygging av grøfter og annet grunnarbeid.»

(2)Det fremgikk videre i konkurransegrunnlagets del I punkt 6 «Tildelingskriterier. Evalueringsmodell» at kontrakten skulle tildeles basert på tildelingskriteriene «Pris» vektet 70 prosent og «Miljø» vektet 30 prosent. For miljøkriteriet var det stilt følgende krav til dokumentasjon: «Leverandøren skal levere EPD-er for masser som skal leveres til prosjektet, samt en oppgaveforståelse som beskriver hvordan man forplikter seg i prosjektet til å jobbe med reduksjon av prosjektet klima- og miljøbelastning. Følgende tema skal besvares i oppgaveforståelsen: • Transport av masser og materialer • Deponi/gjenbruk av masser • Hvordan man har tenkt til å jobbe med avfallsminimering i prosjektet • Andre metoder/prosesser leverandører vil bruke i prosjektperioden Oppgaveforståelsen skal maks være 3000 ord (leveres i word-format). Ord utover dette vil ikke bli evaluert. Postadresse: Besøksadresse:

Som dokumentasjon for valg av masser skal Forsvarsbyggs vedlegg «Utslippsfaktorer masser» leveres. Forpliktede masser skal dokumenteres ved innlevering av EPD (dvs. datakvalitet på nivå 1 iht. NS 3720) eller tilsvarende.»

(3)Av funksjonsbeskrivelsen kapittel 76 «Veier og plasser» fremgikk det under punktet «Generelt» at: «Det vises til tegning 180507__W70010001E01 - Situasjonsplan, hvor det er vist etablering av ca. 86.000 m2 med nytt lagring- og parkeringsareal for tunge kjøretøy og materiell, samt nye avkjørsler til arealet. Situasjonsplanen viser også et tilleggsareal på ca. 27.500 m2 som er beskrevet i kapittel 91 og er en opsjon.»

(4)Videre fremgikk det under punktet «Oppbygning av veger og plasser» at: «Parkeringsarealet skal deles inn i to deler mht. belastning, kfr. figur 4. Det grønne arealet er på ca. 51.000m2 og skal dimensjoneres for tungtransport med vogntog og semitrailere inntil 60 tonn totalvekt (minimum 10 tonn aksellast). Det gule arealet er på ca. 35.000 m2 og skal dimensjoneres for kjøretøy med totalvekt 15-20 tonn (minimum 6 tonn aksellast). Områdene lengst sør på plassen skal forbeholdes lette kjøretøy for å minimere belastning på skråning ned mot Medbyelva.»

(5)Videre under punktet «Oppbygning av veger og plasser» fremgikk det følgende: «Overbygningen til plassen skal være tilsvarende det som er beskrevet i vedlagt geoteknisk detaljprosjekteringsrapport […].»

(6)I den geoteknisk detaljprosjekteringsrapport var det aktuelle arealet konsekvent omtalt som «parkeringsplassareal» eller lignende. I rapportens punkt 4.3 var «Overbygning» omtalt, og det fremkom følgende: «Dette kapittelet gir anbefalt overbygning for de planlagte parkeringsarealene. Anbefalingene er gjort i henhold til Statens vegvesens håndbok N200 «Vegbygning» (ref. [12]) og Statens vegvesens håndbok V230 «Forsterkning av veger» (ref. [13]). Parkeringsplasser og andre trafikkarealer med tunge kjøretøy kan bygges med fast dekke eller grusdekke. Grusdekke etableres vanligvis, dersom plassen i hovedsak benyttes av lette kjøretøyer. I denne tilfellet har RiVeg prosjektert grusdekke. Det skal ikke brukes bitumen- eller sementstabiliserte materialer i bærelag på veg med grusdekke. Forslag for parkeringsplassoverbygning er oppdelt i tre forskjellige arealer mtp. vektklassene som er vist i Figur 1-3. Tabell 4, Tabell 5 og Tabell 6 gir forslagene avhengig av parkeringsplassvektklassen og følger tabellen 3.5-3 i ref. [12] og er kontrollert med figur A6.3 i ref. [13]. Tabell 4: Overbygningsforslag for min. 6 tonn aksellast Lag Materiale Tykkelse Grusdekke 5 cm Bærelag Fk 0/32 evt. 20 cm

Fk 0/22 Forsterkningslag Kult 22/120 30 cm Fiberduk Sum 55 cm Tabell 5: Overbygningsforslag for min. 10 tonn aksellast Lag Materiale Tykkelse Grusdekke 5 cm Bærelag Fk 0/32 evt. 20 cm Fk 0/22 Forsterkningslag Kult 22/120 40 cm Fiberduk Sum 65 cm Tabell 6: Overbygningsforslag for min. 12 tonn aksellast Lag Materiale Tykkelse Grusdekke 5 cm Bærelag Fk 0/32 evt. 20 cm Fk 0/22 Forsterkningslag Kult 22/120 60 cm Fiberduk Sum 85 cm Når materialer klassifiseres som T3 eller T4 er det behov for frostsikring. Ved telefarlighetsklasse T1 eller T2 er det ikke nødvendig å etablere frostsikringslag. Det må under arbeidene vises oppmerksomhet til massene i planum. Ved mistanke om telefarlige masser med høyt silt- og leirinnhold må frostsikring vurderes. I opsjonsområde (min. 12 tonn aksellast) er det ikke gjort grunnundersøkelser og det foreligger kun informasjon fra Forsvarsbygg om morenematerialer over berg i grunn (ref. [2], kap. 2.2). Grunnforhold i opsjonsområdet må vurderes ved anleggsfasen mtp. telefarlighet. Det anbefales at det tidligst mulig sendes prøver til analyse på lab for bestemmelse av telefarlighet innen frostsonen.»

(7)Det ble stilt spørsmål i konkurransen om «man [skal] legge til grunn anbefaling fra RIG for oppbygging av plassen?». Til dette svarte innklagede følgende: «De undersøkelser og analyser som er gjennomført er veiledende for videre detaljprosjektering som skal gjennomføres av entreprenør. Anbefalinger fra RIG må tas til betraktning under detaljprosjektering.»

(8)Den 27. februar 2025 ble det avholdt tilbudsbefaring. Under tilbudsbefaringen ble det gitt en presentasjon. Innholdet i presentasjonen ble nedtegnet i et møtereferat, hvor det fremgikk blant annet følgende om bakgrunnen for prosjektet: «- Norge er del av en større internasjonal forsvarsallianse i NATO. Norge er derfor vertsnasjon for NATO sin øving og trening i arktiske klima. Det er årlige øvelser hvor styrker fra andre NATO-nasjoner (USA, Frankrike, Tyskland, Nederland m.m) kommer til Norge for å øve på overlevelse og krigføring i det nordlige klima. I år avholdes vinterøvelsen Joint Viking 2025 som startet i januar og varer til rundt mai. Annen hvert år avholdes også øvelsene Cold Response / Nordic Response. Alliert øving og trening viser en troverdig militærmakt, noe som i retur gir troverdig avskrekking.

- Gjennom langtidsplanen (2025 – 2036) har politikerne i Norge sagt at «Regjeringen vil styrke tilretteleggingen for alliert tilstedeværelse ved å gjøre Norge til en attraktiv vertsnasjon. Tilretteleggingen for alliert tilstedeværelse skal understøtte alliert trening og øving med eiendom, bygg og anlegg».»

(9)Før tilbudsfristens utløp mottok innklagede 8 tilbud, herunder fra Sæteråsen Maskin AS (heretter klager) og Infra Anlegg AS.

(10)Den 11. april 2025 meddelte innklagede at klagers tilbud var avvist fra konkurransen på grunn av vesentlig avvik fra anskaffelsesdokumentene. Avvisningen ble begrunnet med at klager hadde tilbudt en alternativ overbygning til plassen med tynnere forsterkningslagstykkelse kombinert med geonett. Innklagede anså ikke denne overbygningen som «tilsvarende» den overbygningen som ble anbefalt i den geotekniske detaljprosjekteringsrapport. Klager påklaget avvisningen 24. april 2025, og innhentet i den forbindelse fagkyndige uttalelser fra SWECO og EM Prosjekt. SWECO konkluderte med at bæreevnen til klagers alternative overbygningen var «lik eller bedre» løsningen som ble foreslått i den geotekniske detaljprosjektrapporten, at frostsikring ikke var relevant, samt at redusering av tykkelsen på forsterkningslaget ikke ville være relevant for håndtering av overvannet. EM prosjekt konkluderte med at bæreevnen til klagers løsning var «tilsvarende». Videre at drenering og frostsikring ikke var en del av funksjonsbeskrivelsen, og dermed ikke kunne vektlegges som grunnlag for avvisningen.

(11)Innklagede opprettholdt avvisningen 8. mai 2025. Under klagebehandlingen utarbeidet Norconsult, som var innklagedes prosjekterende, en faglig redegjørelse av om klagers alternative løsning for overbygningen til plassen kunne anses å være «tilsvarende» det som var beskrevet i den geoteknisk detaljprosjekteringsrapport. Det fremgikk blant annet følgende av notatet fra Norconsult: 2.1 Konklusjon Basert på dette vurderer Norconsult at den foreslåtte alternative overbygningen ikke er tilsvarende den angitt i geoteknisk detaljprosjekteringsrapport hva gjelder å tilfredsstille relevante angitte prosjekteringsstandard. Det er heller ikke angitt hvilken annen prosjekteringsstandard som er benyttet, eller referanse for grunnlaget for vurderingen gjort av Ponova. 3.4 Konklusjon […] Den alternative overbygningen har imidlertid betydelig redusert funksjon som drenerende lag, samt i frostmotstand og fleksibilitet i framtidig bruk. Den alternative overbygningen kan ha bedre funksjon ved å fordele trafikklaster bedre over mindre partier ved særlig dårlig/bløt grunn. 5.4 Konklusjon Basert på gjennomgangen av beregningsgrunnlaget presentert for den foreslåtte alternative overbygningen, framgår det ikke tilstrekkelig dokumentasjon på at gjennomført dimensjonering vil gi tilstrekkelig bæreevne. Det framgår derimot tilsynelatende feil bruk av diagrammene både hva angår aktuell undergrunn og hvilke

lag som kan inngå i grunnlaget for reduksjon. Videre er det store usikkerheter ved armeringens funksjon og virkning for aktuelt belastningstilfelle. Norconsult vurderer at det ikke foreligger tilstrekkelig dokumentasjon på at den foreslåtte alternative løsningen har tilstrekkelig bæreevne og delvis tilsvarende funksjon som overbygningen gitt i geoteknisk detaljprosjekteringsrapport. 6. Sluttkommentar Basert på gjennomgangen av oversendte grunnlag og aktuell dokumentasjon for den foreslåtte alternative løsningen for overbygningen konkluderer Norconsult med at det ikke er vist at forslaget er tilsvarende overbygningen gitt i geoteknisk detaljprosjekteringsrapport, og dermed ikke i tråd med konkurransegrunnlaget.»

(12)Kontrakt ble tildelt Infra Anlegg AS (heretter valgte leverandør). Kontrakt med valgte leverandør ble inngått 22. mai 2025.

(13)Klagen ble brakt inn for Klagenemnda for offentlige anskaffelser den 10. oktober 2025. Klagebehandling startet samme dag, jf. forskrift 15. november 2002 nr. 1288 om klagenemnd for offentlige anskaffelser (heretter klagenemndsforskriften) § 13 siste punktum.

(14)Nemndsmøte i saken ble avholdt 20. april 2026.

Anførsler

Klager har i det vesentlige anført

(15)Det var ingen avvik i tilbudet. Innklagede hadde derfor verken en plikt eller rett til å avvise tilbudet.

(16)Formuleringen «tilsvarende» må i en NS 8407 kontrakt tolkes slik at det kan tilbys en annen løsning, men at denne må oppfylle funksjonskravene. Det sentrale funksjonskravet i denne saken knytter seg til aksellast. Den tilbudte løsningen med geonett ivaretar dette funksjonskravet, og var dermed en «tilsvarende» løsning som den i detaljprosjekteringsrapporten. Løsningen samsvarer med Statens vegvesens håndbøker, bare et annet kapittel. Det er ikke avgjørende hvilket kapittel i N200 løsningen er basert på, så lenge den oppfyller kravene til akseltrykk. De kravene som fremgår gjør at løsningen vil tåle tunge kjøretøy, selv om kapittelet for lette kjøretøy er brukt. Det bemerkes også at kapittelet om tunge kjøretøy, som var den prosjekterte løsningen, egentlig gjelder ved asfaltdekke som leverandøren hadde fått beskjed om at det ikke skulle være i dette tilfellet.

(17)Innklagede har vist til at den alternative løsningen ikke er «tilsvarende» fordi den vil gi mindre frostmotstand, tynnere drenerende lag og mindre fleksibilitet i fremtidig bruk. Dette er imidlertid ikke funksjonskrav stilt i konkurransegrunnlaget, og dermed utenforliggende hensyn som ikke kan vektlegges. Innklagedes tolkning av «tilsvarende» er derfor i strid med de grunnleggende prinsippene om forutberegnelighet, etterprøvbarhet og likebehandling.

(18)Evalueringen av den miljømessige effekten av oppbygningen er en del av evalueringen under miljøkriteriet, og ikke en del av spørsmålet om tilbudet kunne avvises. Hva det

eventuelt ville bli trukket for på dette kriteriet er ikke relevante for vurderingen av avvisning.

Innklagede har i det vesentlige anført

(19)Det forelå en plikt til å avvise klagers tilbud fra konkurransen fordi tilbudet inneholdt vesentlig avvik. Under enhver omstendighet forelå en rett til å avvise klagers tilbud ettersom det inneholdt et avvik som ikke var ubetydelig.

(20)At løsningen måtte være «tilsvarende» må forståes som at den måtte være svært lik. Det er flere grunner til at klagers løsning ikke er «tilsvarende» den løsningen som er skissert i den geotekniske detaljprosjekteringsrapporten. Et plastnett endrer dekkets egenskaper vesentlig, og er prinsipielt en annen teknisk løsning enn løsningen med naturlige masser. Den anbefalte løsningen bruker Statens Vegvesens Håndbok N200 kapittel 3.5 for tunge kjøretøy. Klager prosjekterte derimot en oppbygning av forsterkninger og bærelag etter Håndbokens kapittel 3.8, som omhandler grusdekke som i hovedsak benyttes av lette kjøretøy. Dimensjonering etter kapittel 3.8 innebærer en vesentlig forskjell for overbygningen. Videre er det usikkert om løsningen oppfyller minimumskravene til bæring satt i konkurransegrunnlaget. Bruken av området er varierende, og vil innebære graving for forskjellige tiltak. Geonettet vil ligge i overflaten, ca. 38-42 cm fra toppen, og vil lett kunne overgraves eller kappes ved hard militær bruk eller ordinært anleggsarbeid. Det vil innebære at kravet til bæring ikke kan opprettholdes. Geonettet vil også redusere fleksibiliteten som det er behov for på området. Geonettets funksjon er avhengig av at det ligger intakt og uforstyrret i konstruksjonen. Dersom geonettet utsettes for skader vil det miste sin lastefordelingsevne. Klagers alternative overbygning er heller ikke like god på frostsikring og drenering, og miljøeffekten er av klagers løsning er usikker og udokumentert.

(21)Det er ikke mulig å sammenligne klagers løsningen direkte mot de syv øvrige tilbudene, og det foreligger dermed relativ bedømmelsestvil. Dette skyldes særlig at klager verken har levert opplysninger eller den dokumentasjon som var påkrevd under miljøkriteriet.

Klagenemndas vurdering

(22)Klager har deltatt i konkurransen, og har saklig klageinteresse, jf. forskrift om klagenemnd for offentlige anskaffelser § 6. Klagen er rettidig. Konkurransen gjelder grunnarbeider ved opparbeidelse av omtrent 110 000 m2 Staging Area som er en byggeog anleggsanskaffelse. Konkurransen gjelder en anskaffelse over EØS terskelverdi, jf. konkurransegrunnlagets del I punkt 2.1. I tillegg til lov 17. juni 2016 nr. 73 om offentlige anskaffelser (heretter loven) følger anskaffelsen forskrift 12. august 2016 nr. 974 om offentlige anskaffelser (heretter forskriften) del I og del III jf. forskriften §§ 5-1 og 5-3.

(23)Klagenemnda skal ta stilling til om avvisningen av klagers tilbud var rettmessig.

(24)Det følger av forskriften § 24-8 første ledd bokstav b at oppdragsgiver «skal» avvise et tilbud som inneholder «avvik» fra anskaffelsesdokumentene som er «vesentlig».

(25)Klagenemnda vurderer først om klagers tilbud inneholdt «avvik» fra anskaffelsesdokumentene.

(26)Avvik foreligger dersom oppdragsgiver, ved å akseptere tilbudet, ikke kan kreve oppfyllelse i henhold til konkurransegrunnlaget, jf. blant annet LB-2019-85112. Hvorvidt

et tilbud inneholder avvik, må dermed avgjøres ut fra en sammenligning av krav eller bestemmelser fastsatt i anskaffelsesdokumentene og det som er tilbudt, se LA-2024 140531. Utgangspunktet for tolking av anskaffelsesdokumenter er hvordan de fremstår for rimelig opplyste og normalt påpasselige leverandører, se for eksempel Høyesteretts avgjørelse i HR-2025-1098-A, avsnitt 46. Tilbud skal tolkes objektivt i lys av konkurransegrunnlaget, se LH-2019-08512 og LB-2013-64251. Leverandøren har risikoen for uklarheter i tilbudet, og oppdragsgiver har risikoen for uklarheter i konkurransegrunnlaget, jf. forskriften §§ 14-1 (5) og 23-3 (2).

(27)Hvorvidt klagers tilbud inneholder et avvik, beror på om den tilbudte overbygningen av plassen med geonett er «tilsvarende det som er beskrevet i vedlagt geotekniske detaljprosjekteringsrapport», se sakens bakgrunn avsnitt 6 og 7. Slik klagenemnda oppfatter klager, er klager tydelig på at spørsmålet for klagenemnda kun er om innklagede har tatt utenforliggende hensyn ved vurderingen av om klagers tilbudte løsning er «tilsvarende».

(28)Ordlyden i kravet tilsier at overbygningen til plassen ikke nødvendigvis må være identisk, men likevel at den må være svært lik den løsningen som følger av den geotekniske rapporten. Dette innebærer at den alternative overbygningen må ha de samme relevante egenskapene og kunne fylle den samme funksjonen. Innklagede har med dette stilt et strengere krav for hvilke løsninger som kunne leveres for overbygningen enn ved å kun stille funksjonskrav.

(29)Hvorvidt den tilbudte overbygning er «tilsvarende» det som er beskrevet i rapporten, beror i betydelig grad på faglige vurderinger, slik også redegjørelsene i notatene fra Norconsult, SWECO og EM Prosjekt viser, se sakens bakgrunn avsnitt 10 og 11.

(30)Det er klart at klager har tilbudt en annen overbygning enn den anbefalte løsningen som var skissert i den geotekniske rapporten. I rapporten fra Norconsult, og avvisningsbrevet fra innklagede, ble det konkludert med at klagers løsning ikke var «tilsvarende» den anbefalte løsningen.

(31)Innklagede har i vurderingen blant annet lagt vekt på egenskaper som frostmotstand, drenering og fleksibilitet i fremtidig bruk av plassen ved klagers løsning sammenlignet med den anbefalte løsningen. Ingen av disse forholdene var direkte nevnt i den geotekniske rapporten, eller ellers i konkurransegrunnlaget. Klagenemnda finner det likevel klart at ved å tilby en annen løsning for overbygningen enn det som er skissert, vil det kunne påvirke andre forhold enn kun aksellast. Dette er relevant å vektlegge selv om det ikke var stilt eksplisitte funksjonskrav til disse øvrige forholdene. Slik saken er opplyst for klagenemnda, vil en rekke hensyn gjøre seg gjeldende for at et Staging Area skal kunne tjene sin funksjon. Nemnda har derfor ingen rettslige innvendinger mot innklagedes vurdering av at klagers tilbud inneholdt «avvik» fra det aktuelle kravet.

(32)Det neste spørsmålet blir om avviket som er konstatert er «vesentlig».

(33)Uttrykket «vesentlig» gir anvisning på en viss terskel. Om denne terskelen er nådd beror på en konkret objektiv vurdering av betydningen av avviket, jf. Høyesteretts avgjørelse i sak HR-2025-1098-A (Consto) avsnitt 42. Sentrale momenter i vesentlighetsvurderingen er «[k]arakteren av kravet det avvikes fra, hvor stort avviket er, viktigheten av bestemmelsene det avvikes fra, kravets betydning for oppdragsgiver, om avviket er egnet til å forrykke konkurransen mellom leverandørene, om avviket er egnet til å forrykke

risikoen i kontraktsforholdet, og i hvilken grad avviket kan prissettes», jf. Consto avsnitt 42 med henvisning til NOU 2024: 9 Ny lov om offentlige anskaffelser, Andre delutredning side 194. Videre er det sentralt om avviket er til hinder for en objektiv sammenlikning av tilbudene, jf. Consto avsnitt 80 med videre henvisning til rettspraksis fra EU-domstolen.

(34)Klagenemnda ser først på om avviket er «egnet til å forrykke konkurransen mellom leverandørene». De øvrige leverandørene i konkurransen har valgt å følge løsningen som ble anbefalt i den geotekniske detaljeringsrapporten. Klagers overbygning innebærer en tynnere forsterkningslagstykkelse enn løsningen som fulgte av rapporten. Klagers overbygning innebærer dermed mindre masser, og følgelig et mindre behov for massetransport. Det kan ikke utelukkes at dette har gitt klager en konkurransefordel under evalueringen av pris- og miljøkriteriet.

(35)Når det gjelder om avviket er «til hinder for en objektiv sammenligning av tilbudene», har innklagede forklart at klagers løsning med et geonett endrer dekkets egenskaper vesentlig, og innebærer en prinsipielt annen teknisk løsning enn en overbygning med naturlige masser. Videre at selv om klagers løsning vil være gunstig med hensyn til mindre massetransport, er det likevel uklart hva den totale miljømessige konsekvensen av å benytte geonett i dette tilfellet vil være. Klager hadde heller ikke gitt opplysninger om dette i tilbudet. Etter klagenemndas syn er dette derfor omstendigheter som forhindrer at klagers tilbud kan sammenlignes objektiv med de øvrige tilbudene.

(36)Slik saken er opplyst, fremstår overbygningen av plassen å være av helt grunnleggende betydning for Staging Area. Dette understøttes av at innklagede selv har valgt å prosjektere en anbefalt løsning til overbygning, og stilt krav til at andre eventuelle løsninger må være «tilsvarende». At løsningen skal være tilsvarende, fremstår derfor som viktig for innklagede.

(37)Videre knytter avviket seg til krav i kravspesifikasjonen, og vil dermed påvirke kontraktsforpliktelsene med hensyn til ytelsene som skal leveres. Momentet «karakteren av kravet det avvikes fra» trekker dermed også i retning av at avviket var «vesentlig».

(38)Klagenemnda har etter dette kommet til at avviket er «vesentlig». Innklagede hadde dermed plikt til å avvise valgte leverandørs tilbud, jf. forskriften § 24-8 første ledd bokstav b.

Konklusjon

Forsvarsbygg har ikke brutt regelverket for offentlige anskaffelser ved å avvise Sæteråsen Maskin AS sitt tilbud.

For Klagenemnda for offentlige anskaffelser, Hallgrim Fagervold